Investigadora Dra. Stella Juste nos provee datos sobre las iniciativas de China en el norte de Argentina. Nos deja un interrogante sobre las provincias de Argentina tienen por delante el desafío de proyectar su propia agenda en materia de Relaciones Internacionales.

En un escenario internacional cambiante y convulsionado, los países latinoamericanos se enfrentan a problemáticas y desafíos dentro y fuera de sus fronteras. Las acciones que éstos despliegan, tanto en el ámbito interno como externo, buscan como fin último el desarrollo, tarea pendiente en nuestra región.
El declive del poderío estadounidense y su influencia en la región, el replanteo de los términos de la integración europea y el ascenso de China, coincidieron con un recambio político interno en Argentina, que inició un proceso de rediseño de su política exterior. Argentina ha dependido históricamente de la inversión externa para concretar proyectos de obra pública esenciales para el desarrollo social y económico nacional. La construcción de corredores viales, ferroviarios, puertos, entre otros, contribuyen a optimizar las condiciones del transporte, reduciendo los costos de la producción hacia los puertos y, a su vez, mejorar la distribución de bienes y servicios hacia el interior del país. Esto reviste una importancia trascendental para las provincias alejadas de los grandes puntos de distribución y consumo de la Argentina, como son las economías regionales del NOA y NEA, por ejemplo.
El mundo observa el emerger de China que prospera constantemente y sale a la búsqueda de nuevos socios en miras a sostener sus niveles de crecimiento. Ese es uno de los motivos por los cuales el gigante asiático busca invertir en los países latinoamericanos. China necesita asegurar los insumos que le permitan mantener ese crecimiento y Latinoamérica cuenta con esos recursos. Pero, además, no podemos ignorar el interés chino de posicionarse en la región, contrarrestando la influencia norteamericana, en el marco de la puja poder internacional con Estados Unidos.

Durante los últimos años, los gobiernos latinoamericanos tuvieron un acercamiento con la iniciativa china conocida como “la Franja y la Ruta”. Esta estrategia, denominada BRI por sus siglas en inglés (Belt and Road Initiative – BRI), retoma el espíritu de vinculación e intercambio de la antigua ruta de la seda con un doble objetivo: asegurarse el aprovisionamiento de los bienes para continuar su crecimiento, y marcar presencia en distintos puntos geográficos estratégicos. Latinoamérica es, hoy por hoy, uno de los objetivos de esa iniciativa.
A pesar de las alternancias y los virajes políticos en Argentina, nuestro país ha mantenido una vinculación estable y cercana con China, cuyos compromisos sobrevivieron el cambio de administración nacional Kirchner-Macri, y enfrentan hoy, otra etapa de vinculación con la administración de Alberto Fernández. En el presente, China es el segundo socio comercial de Argentina, después de Brasil y seguido de Estados Unidos. Por eso, comprender la inserción de China en el mundo y la manera en que Argentina se vincula con el gigante asiático, se convierte en una tarea esencial pensando en las oportunidades de desarrollo de la economía argentina y su posicionamiento en el juego geoestratégico global.
La relación entre Argentina y China presenta dos caras. Por un lado, una balanza comercial negativa, caracterizada por la exportación de soja y derivados (todos elementos primarios y de escaso valor agregado) y por la importación de productos industriales (por ejemplo, partes de aparatos electrónicos, maquinarias industriales, repuestos y accesorios para telefonía). Por otro lado, China es el principal origen de la inversión extranjera que Argentina recibe y que destina a, principalmente, infraestructura de conectividad territorial (como las redes ferroviarias Belgrano y San Martín Cargas, o la Ruta Nacional 5).
Argentina vive, entonces, la dicotomía de mantener una relación comercial desfavorable, bajo lineamiento chino, exportando bienes primarios e importando productos con valor agregado, mientras que obtiene financiamiento para infraestructura. Un esquema similar al que rigió la relación con Gran Bretaña, durante el auge del modelo agroexportador argentino (1880-1930).
En esta relación de dependencia, ¿cuál es el rol que desarrollan las provincias argentinas en la relación bilateral? ¿Pueden las provincias encauzar sus intereses de desarrollo local? ¿Cuál es el impacto del vínculo bilateral en las economías regionales?
En este artículo proponemos un mapeo general de emprendimientos desarrollados por las provincias argentinas que han contado con participación de actores chinos, de forma directa o indirecta.

La conectividad territorial

Rutas, trenes, puertos favorecen el flujo de bienes y personas. Estas vías resultan esenciales para las economías regionales, especialmente para en aquellas provincias alejadas de los centros de distribución y consumo. Entre 2015 y 2018, el Estado federal gestionó proyectos con financiamiento chino direccionados hacia dos objetivos: ferrocarriles (de cargas y pasajeros) y corredores viales.
La intervención china en la mejora y puesta en funcionamiento de los ferrocarriles fue doble: a través de financiamiento y mediante empresas del mismo origen. Así, por ejemplo, las obras de los Ferrocarriles Belgrano Cargas y San Martín Cargas, las ejecutan las empresas Machinery Engineering Corporation y Railway Construction Corporation Limited, respectivamente. Respecto de los corredores viales, las inversiones se realizan a través de un sistema de Participación Público Privada (PPP), como es el caso de la autopista sobre la Ruta Nacional 5 del Corredor B, conectando las provincias de La Pampa y Buenos Aires.
Estas iniciativas estuvieron negociadas por el gobierno nacional, pero fueron diseñadas y trabajadas de forma coordinada con las administraciones provinciales involucradas en cada proyecto.

Los proyectos de producción de energía a partir de fuentes renovables.

En el año 2015, el gobierno nacional lanzó el Programa RenovAR que dispuso convocar a licitación pública el desarrollo de proyectos de generación de energía eléctrica a partir de fuentes renovables. La energía producida sería vendida al Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), buscando que la producción energética a partir de fuentes renovables alcance los 10.000 Megavatios en el año 2025.
Ávidas de desarrollar iniciativas que diversifiquen la producción y generen empleo, varias provincias presentaron proyectos en virtud de sus recursos ambientales. Entre ellas se destacan Neuquén, que gestionó el parque eólico “Los Meandros” y Jujuy, que presentó el parque de energía solar “Cauchari”, entre otras. A estos se sumaron otros ya existentes que fueron reformados: la central nuclear “Atucha III” en la provincia de Buenos Aires, y las represas hidroeléctricas “Cóndor Cliff” y “La Borrascosa” en la provincia de Santa Cruz (ex represas “Jorge Cepernic” y “Néstor Kirchner”).
Todos estos proyectos coinciden en un punto: para su concreción, las provincias se vincularon con actores chinos que brindaron financiamiento y/o realizan las obras. Los gobiernos provinciales presentan estos desarrollos como iniciativas novedosas que promueven la modernización e impulsan las economías regionales. No obstante, el desembolso de financiamiento requiere que las provincias emitan deuda como es el caso de los famosos “bonos verdes” , o que tomen préstamos internacionales . Al margen quedan los estudios de impacto sobre el medio ambiente y las sociedades locales en donde los proyectos se radican, en varios casos sin aval de los pueblos indígenas que los habitan.
La emisión de deuda y los préstamos no serían un interrogante si los gobiernos provinciales mostraran transparencia en sus gestiones. Pero los escasos datos oficiales, sumados a las declaraciones contradictorias de los funcionarios y al atraso de las obras, generan dudas justificadas sobre la real factibilidad de los proyectos y el nivel de endeudamiento implicado.

La Minería
El interés chino por los recursos naturales no es nuevo, como tampoco es nuevo el hecho de que la minería argentina se haya desarrollado en virtud de capitales extranjeros. Cuando se piensa en provincias mineras relacionadas con capitales chinos, los proyectos se sitúan principalmente en Jujuy, Salta, San Juan y Mendoza.
En el norte argentino, Jujuy y Salta presentan los proyectos de extracción de carbonato de litio más importantes del país. La empresa Jiangxi Ganfeng Lithium ha desembolsado millonarias inversiones para la explotación de los salares y la construcción de dos plantas de producción. En Salta, el financiamiento se dirige al proyecto Mariana en el salar de Llullaillaco, mientras que en Jujuy el desembolso del capital es para el salar de Cauchari en el pueblo de Olaroz. En septiembre de 2019, la empresa anunció un incremento de 160 millones de USD en su inversión en el proyecto Olaroz. Aun con intervención de los gobiernos provinciales y universidades, la minería alrededor del litio se basa en la producción de carbonato de litio, un producto de escaso valor agregado. Si bien ambas provincias están trabajando en proyectos de incorporación de valor agregado en asociación con Universidades y el sector privado, lo cierto es que ninguna ha podido lograr esa transformación hasta el momento, como tampoco lo han podido hacer Bolivia ni Chile que, junto a Argentina, conforman uno de los reservorios de litio más importantes del mundo.
En la provincia de San Juan el foco está puesto en la extracción de oro y plata en la mina Veladero. La firma china Shandong Gold adquirió el 50% de la mina en 2017, a través de una inversión de 960 millones de USD. El segundo proyecto posee carácter binacional y se trata de la mina Pascua Lama que comparten Argentina y Chile y cuya explotación se encuentra actualmente suspendida por incumplir pautas medioambientales. Por último, en Mendoza la empresa Shangai Potash Engineering estudia con interés el proyecto denominado “Potasio Río Colorado”. En 2013 el proyecto fue desestimado por la baja del precio internacional del potasio, pero se renegoció, reduciendo la capacidad de extracción anual

El intercambio comercial

Argentina es el único país sudamericano que enfrenta un déficit bilateral persistente con China. En otras palabras, importamos más de lo que exportamos. La composición de las exportaciones evidencia el interés chino por productos primarios y con escaso valor agregado. Nuestras exportaciones se basan principalmente en porotos de soja, carne bovina, petróleo crudo, mariscos y aceite de soja en menor cantidad (INDEC 2018). Por otro lado, importamos bienes intermedios e industrializados que impactan negativamente en la relación. Esa es una de las razones principales que llevan a una balanza comercial deficitaria. En 2019, no obstante, sucedió un hecho histórico que fue la primera exportación de aceite de soja al país asiático que implica la vente de un producto intermedio, si bien continúa siendo de bajo valor agregado.
Si las exportaciones argentinas hacia China se observan desde el plano subestatal, las provincias de mayor participación son Buenos Aires, Chubut, Santa Fe, Córdoba, Santa Cruz y Entre Ríos. La mayoría, provincias de la pampa húmeda, la región argentina de mayor productividad. En este sentido, cabe una reflexión desde el Estado y desde las provincias, sobre la necesidad de avanzar en acciones coordinadas que permitan ampliar la oferta exportable argentina e incrementar los volúmenes actuales de exportación, incorporando a más provincias en el intercambio. Ese debiera ser el objetivo de las economías regionales subestatales que hoy participan del intercambio comercial con China y de las que aún no lo hacen.

Algunas reflexiones finales.

La proactiva relación entre Argentina y China, junto al cambiante escenario internacional y las incisivas estrategias chinas para posicionarse, obliga a reflexionar dos cuestiones. La clave parece estar en cómo trabajar la vinculación chino-argentina desde la coordinación entre el Estado federal y las provincias, que permitan maximizar las oportunidades externas y reducir el déficit comercial.
En la relación entre el Estado federal y las provincias salen a luz debilidades que transcienden y se manifiestan en la vinculación con China. Argentina muestra inconsistencias en la coordinación entre los niveles estatal y subestatal en cuanto al diseño de estrategias que aumenten y diversifiquen la oferta exportable y, al mismo tiempo, dinamicen las economías provinciales.  Es innegable el hecho de que Argentina necesita obras de conectividad territorial que reduzcan los costos de exportación y traslado, pero estas serán poco útiles si no se cuentan con los volúmenes necesarios para responder a las demandas asiáticas o de cualquier otro mercado. En miras a alcanzar tal objetivo, se requieren acciones integradas, articuladas y consensuadas, en el marco de las cuales las provincias sean asesoradas y acompañadas en las acciones de gestión internacional que materializan los lineamientos de la política exterior estatal.
Para las provincias, en particular, la relación entre Argentina y China agrega nuevos desafíos en su rol de actores internacionales y, en consecuencia, en su definición de políticas hacia el relacionamiento internacional. Existen ciertas contradicciones verificables que atentan contra el desarrollo sostenible y autónomo de las economías regionales, como son los préstamos internacionales a los que recurren. La consecución de estos proyectos en relación a actores chinos, comprometen los sistemas financieros provinciales, los recursos medioambientales y, en algunos casos, a sus poblaciones.
A nivel nacional, la cuestión se centra en definir un modo de vinculación internacional adecuado a los objetivos de desarrollo del país, que trascienda las administraciones políticas y las fluctuaciones del panorama internacional. El esquema de vinculación argentino-chino no es nuevo para nuestro país, que ya vivió una relación político-económica similar en el pasado. El modelo agroexportador definió una Argentina periférica frente a una economía central, sólo que, en ese entonces, la economía central dominante era la británica y no la china. Éste será uno de los retos de la administración de Alberto Fernández.

Por Dra. Stella Juste. Doctora en Relaciones Internacionales. Docente de la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES). Becaria Posdoctoral de la Unidad Ejecutora de Ciencias Sociales y Regionales. Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas (UE CISOR CONICET). San Salvador de Jujuy, Argentina.