Paper elaborado por Dra. Agustina Sánchez: Castro «La política exterior argentina en la era de la transición energética global: el cobre como vector estratégico para la inserción internacional”
La transición energética global es un proceso relevante que ha configurado las relaciones de poder en el sistema internacional, no es solo una transformación productiva vinculada a la descarbonización fósil sino una redefinición de las capacidades estatales, los patrones de desarrollo y las formas de inserción internacional de los países (Fornillo, 2018).
América del Sur emerge como una gran proveedora de cobre, en esta investigación se pretende reflexionar sobre diversos estudios que señalan que la disponibilidad de recursos estratégicos no implica automáticamente poseer ventajas competitivas, ni en proyección internacional, si no hay un acompañamiento de marcos regulatorios, capacidades estatales y decisiones diplomáticas coherentes en el tiempo (Rajzman, 2021).
Este escenario internacional, su potencial geológico ofrece a la Argentina la oportunidad de interrogarnos sobre la actividad minera metalífera y el rol del cobre como posible vector de inserción internacional en un etapa de subdesarrollo y condicionado por factores económicos, políticos, sociales e institucionales, teniendo en cuenta que el cobre no un valor económico y geopolítico y una oportunidad para que los Estados puedan transformar sus recursos minerales en recursos estratégicos (Murgia, 2021).
Esta publicación resume una investigación sobre la política exterior minera y el rol del cobre en Argentina durante el periodo 2015-2023. En el transcurso de dos gobiernos con diferentes orientaciones políticas.
El análisis permitió identificar, objetivos nacionales, decisiones y las estrategias disponibles, en un complejo entramado de intereses, capacidades estatales y condicionamientos externos e internos en un contexto de demanda de minerales críticos para el cambio de matriz energética.
Palabras claves: Transición energética, cobre, minería de cobre, Relaciones Internacionales, Política Exterior
Introducción
En este contexto internacional atravesado por la transición energética global y la competencia por los minerales críticos, la actividad minera metalífera cumple un rol estratégico y el cobre impacta en la reconfiguración de las políticas estatales y las dinámicas productivas, posicionándose como un recurso estratégico para impulsar el cambio de matriz energética hacia modelos energéticos sostenibles. La relevancia de su estudio no solo es esencial por la creciente importancia de los recursos estratégicos para el desarrollo económico y tecnológico de los países, sino porque permite comprender cómo Argentina ha gestionado sus recursos cupríferos en el plano internacional, durante el período 2015–2023 donde el eje de estudio se centró en la politica exterior y su componentes: los objetivos nacionales y los medios para alcanzarlos considerando el potencial geológico, en un contexto de competencia regional (Fornillo, 2014; Zapettini, 2021).
Para esta investigación, se seleccionó parte la variada literatura que estudia la relación entre la transición energética y los minerales críticos que presenta visiones compartidas sobre la premisa que sin minerales críticos como el cobre, el grafito, el litio, el manganeso, el níquel entre otros, no hay transición energética lo que motivo a las economías más importantes e entidades multilaterales impulsar iniciativas para mitigar los efectos del cambio climático, para sentar las bases de una economía sustentada en energías limpias, donde el cobre cumple un rol esencial debido a sus propiedades físico-químicas, su conductividad eléctrica y térmica, maleabilidad y durabilidad se lo considera el metal más apto para las nuevas tecnologías, aplicaciones eléctricas y electrónicas en la era de la transición energética (Fornillo, 2018; Jones Acuña Rodríguez, 2021; Zapettini, 2021; Barberón, 2023; IRENA, 2023, Siroit, 2024).
Algunas consideraciones conceptuales
Para esta investigación, autores como Angelelli, 1975; Segemar, 2004; Svampa 2009; Murgia, 2021 destacan que Sudamérica tiene un gran potencial geológico y una posición estratégica en el mercado del cobre global como productora y proveedora especialmente en Chile y Perú, ambos sostienen su liderazgo en la producción de cobre de mina cumpliendo un rol estratégico en la cadena de suministro por el volumen de sus recursos y reservas, mientras que República Popular China concentra el liderazgo en las etapas de procesamiento del cobre, considerando el impacto de los factores económicos en los procesos de producción y comercialización del cobre en la geopolítica y las relaciones internacionales (IEA, 2023; Secretaría de Minería de la Nación, 2023).
Sobre el panorama minero en Argentina, diversos estudios destacaron la importancia de aumentar la inversión exploratoria, ante el aumento de la demanda de cobre exponencialmente y el potencial geológico-minero logre transformarse en desarrollo social y económico regional, teniendo, pero considerando que la inversión minera requiere de largos plazos y estabilidad macroeconómica. (Rajzman, 2021; Murgia, 2021; SEGEMAR, 2021; Secretaría de Minería de la Nación, 2023).
El marco teórico de esta investigación se desarrolló desde una perspectiva interdisciplinaria de las Relaciones Internacionales, integrando los aportes de la Economía Política Internacional (EPI), Política Exterior y Diplomacia para analizar la política exterior argentina y el cobre considerando los desafíos y oportunidades que plantea la transición energética global y las relaciones internacionales.
El marco teórico de esta investigación se desarrolló desde una perspectiva interdisciplinaria de las Relaciones Internacionales, integrando los aportes de la Economía Política Internacional (EPI), Política Exterior y Diplomacia para analizar la política exterior argentina y el cobre considerando los desafíos y oportunidades que plantea la transición energética global y las relaciones internacionales.
En primer lugar, la transición energética emerge como una fuerza transformadora que cambia las estructuras de poder configurando el panorama contemporáneo de las relaciones internacionales, las naciones deben reducir las emisiones de carbono y mantener la seguridad energética para garantizar el crecimiento económico. En este escenario, con la firma del Acuerdo de Paris en 2015, los Estados asumieron el compromiso de disminuir las emisiones de gases de efecto invernaderos (GEI) Sin embargo, como no se logró consensuar un esquema universal y vinculante de mitigación, este acuerdo le concedió a que cada país, la potestad de definir sus propios objetivos climáticos para el período 2020–2030, mediante la presentación de planes y proyectos a nivel nacional. (Sabatella, 2023). De esta forma, el cambio de matriz energética genera nuevas sinergias en el ámbito de las relaciones internacionales, impulsando cambios económicos, tecnológicos que generan impactos geopolíticos situando en una posición ventajosa a aquellos países que cuentan con los recursos naturales necesarios para llevar adelante la transición hacia energías limpias (Daszkiewicz , 2020; Vargas Suárez, 2018).
En esta nueva configuración, las relaciones internacionales y las asimetrías de poder pueden ser interpretadas en un escenario de competencia entre los Estados por los recursos minerales estratégicos (Egler, 2020; Schutte, 2023).
Cabe recordar, que la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) subrayo que el sector minero se acoja al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en la gobernanza de los recursos minerales. Si bien América Latina y el Caribe (ALC) se destaca por su abundancia en reservas de cobre y litio, la disponibilidad de estos recursos le proporciona a los Estados tanto ventajas relativas y dependencias que redefinen alianzas económico-políticas emergentes (Daszkiewicz, 2020).
Desde una perspectiva realista, los Estados se relacionan motivados por sus intereses nacionales convergentes, para ejercer su influencia económica y tecnológica mediante el control y acceso a los recursos minerales que garantizan la seguridad energética y el desarrollo tecnológico. Desde este marco, la política exterior de los Estados, es guiada por el interés nacional, hace que sea previsible, producto de la racionalidad de su accionar e influenciada de las grandes economías del mundo que plantearon políticas de descarbonización como estrategias de poder y liderazgo global, para mantener o ampliar su influencia frente a otros actores emergentes (Vargas Suarez, 2018).
En esta nueva configuración, las relaciones internacionales y las asimetrías de poder pueden ser interpretadas en un escenario de competencia entre los Estados por los recursos minerales estratégicos (Egler, 2020; Schutte, 2023).
Cabe recordar, que la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) subrayo que el sector minero se acoja al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en la gobernanza de los recursos minerales. Si bien América Latina y el Caribe (ALC) se destaca por su abundancia en reservas de cobre y litio, la disponibilidad de estos recursos le proporciona a los Estados tanto ventajas relativas y dependencias que redefinen alianzas económico-políticas emergentes (Daszkiewicz, 2020).
Desde una perspectiva realista, los Estados se relacionan motivados por sus intereses nacionales convergentes, para ejercer su influencia económica y tecnológica mediante el control y acceso a los recursos minerales que garantizan la seguridad energética y el desarrollo tecnológico. Desde este marco, la política exterior de los Estados, es guiada por el interés nacional, hace que sea previsible, producto de la racionalidad de su accionar e influenciada de las grandes economías del mundo que plantearon políticas de descarbonización como estrategias de poder y liderazgo global, para mantener o ampliar su influencia frente a otros actores emergentes (Vargas Suarez, 2018).
En esta investigación, la Economía Política Internacional (EPI) plantea un enfoque interdisciplinario para examinar las interacciones entre la economía, la política en el sistema internacional, las estructuras de poder y las instituciones que configuran el funcionamiento de la economía global. Para la EPI los fenómenos políticos y económicos no pueden estudiarse de manera separada, porque ambos vinculados entre sí. Su aporte permitió examinar el rol de las empresas transnacionales como actores políticos en los Estados, las instituciones financieras y organismos internacionales. La EPI subraya la interdependencia entre la economía y la política a nivel global, estudiando cómo los Estados, las corporaciones y las instituciones internacionales desarrollan flujos de producción, comercio y financiamiento (Gilpin, 1987; Strange, 1988, Tussie, 2015). Además, plantea dos interrogantes a nivel nacional y estructural, sobre quiénes resultan ganadores y perdedores, es decir como impactan los intereses en la configuración de las relaciones de poder. A su vez , el aporte de la vertiente latinoamericana de la EPI propone explicar las desigualdades entre el centro y la periferia dentro del sistema capitalista mundial Prebisch (1950), Furtado (1964), Dos Santos (1970) y Marini (1973), como sus exponentes que sostienen que las economías periféricas, como las latinoamericanas tienen una posición subordinada en la división internacional del trabajo, acentuada en la actualidad por la centralidad de minerales críticos y el rol de los países proveedores en el marco de la transición energética. El aporte de EPI latinoamericana permitió analizar el caso argentino y el cobre en el contexto de la transición energética global, enfoque permite comprender que el auge de la demanda mundial de minerales estratégicos como el cobre y el litio no constituye necesariamente una oportunidad automática de desarrollo, sino que puede reforzar la dependencia, si el país continúa exportando materias primas sin valor agregado y teniendo en cuenta que en Argentina el modelo extractivo exportador continua reproduciéndose desde Bajo de la Alumbrera hasta la actualidad, donde, los distintos gobiernos impulsaron la inversiones en minera para el desarrollo de los megaproyectos cupríferos gestionados por empresas trasnacionales, en su mayoría de origen canadiense, acentuando este patrón de explotación y producción de minerales críticos. Para, Laporte (2023) el desafío plantea transformar la dotación natural de recursos en una ventaja competitiva sostenible mediante políticas públicas que articulen ciencia, tecnología y producción. En esta investigación, el aporte de Laporte (2023) permite interpretar a la política exterior como un proceso estatal que articula dimensiones internas y externas para generar valor estratégico, su enfoque permite examinar el rol del cobre en la agenda exterior argentina, deduciendo el impacto de las decisiones estatales en la articulación entre objetivos de desarrollo, alianzas sociopolíticas y estrategias económicas
Sobre la diplomacia en Argentina, el poder ejecutivo orienta la política exterior y el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, la conduce y la ejecuta. En este marco, la diplomacia es una de las herramientas de la política exterior que se configura dentro de un espacio donde conviven las estrategias, los objetivos políticos y económicos en el plano internacional atravesada por factores externos e internos (Rubiolo y Bausili, 2021). Las contribuciones de Van Klaveren (1984, 1992); Deciancio y Míguez (2020); Laporte (2023); (Rubiolo y Bausili, 2021) y Corbacho (2011) ofrecieron un marco para analizar la política exterior y la combinación con las capacidades estatales, las estrategias y los condicionantes internos y externos infiriendo a la política exterior como una política pública que permitió examinar el rol del cobre, en la agenda externa durante los gobiernos de Macri (2015–2019) y Fernández (2020–2023) en el marco dela transición energética global.
Finalmente, dentro de los resultados alcanzados en la investigación planteada se evidencio que Argentina posee un potencial geológico-minero en los Andes Central, para satisfacer la demanda de cobre para la transformación energética y el desarrollo de energías renovables a nivel global. En los últimos años, se desarrollaron importantes proyectos cupríferos en diferentes etapas ubicados en su mayoría en la Provincia de San Juan, identificada como una provincia minera. A través de los principales ocho proyectos mineros (Josemaría, Filo del Sol, Los Azules, El Pachón, Taca Taca, MARA) a Argentina se le presenta oportunidades y desafíos para consolidar el desarrollo minero que no pudo completarse en décadas anteriores, comparándola con los países vecinos como Chile y Perú, y su larga trayectoria minera.
Si bien se identificaron avances institucionales e iniciativas diplomáticas para volver a reposicionar al país en el mercado internacional, se plantea que el cobre puede convertirse en un vector de inserción internacional, sí los gobiernos nacionales crean las condiciones para estabilizar la macroeconomía, los marcos regulatorios e impulsan una diplomacia con dimensión minera, para construir una imagen de país con una minería sostenible y proveedora de minerales en un escenario de oportunidades y desafíos que impulsa la transición energética global. Además, durante el periodo de estudio, la relación bilateral entre Argentina y Chile fue un eje relevante para impulsar la diplomacia económica, los proyectos binacionales mineros y la interacción con las empresas transnacionales fortaleciendo la institucionalidad del Tratado de Integración y Complementación Minera (TIYCM.)
La búsqueda y análisis de información en los documentos oficiales y fuentes periodísticas permitieron identificar, objetivos nacionales, toma de decisiones y las estrategias disponibles en los gobiernos de Mauricio Macri y Alberto Fernández en un complejo entramado de intereses, capacidades estatales y condicionamientos externos e internos en un contexto de demanda de minerales críticos para el cambio de matriz energética.
A modo de cierre, la transición energética redefine las jerarquías del poder dentro del sistema internacional en el que los minerales críticos, tienen un rol clave en la agenda global de los paises centrales. En este escenario, el potencial cuprífero argentino adquiere una relevancia estratégica y ofreciendo una nueva oportunidad de inserción internacional, desarrollo económico y social apostando a la creación de fuente de empleo, sin embargo, su aprovechamiento dependerá de la capacidad estatal, para articular políticas, coordinación entre el nivel provincial y nacional, establecer marcos regulatorios acompañados de una estabilidad macroeconómica que potencie una diplomacia económica estratégica que integre
la cooperación bilateral que aliente la inversion minera y su capacidad para diseñar un entorno de previsibilidad que permita proyectar la inserción internacional del sector cuprífero complementando las atribuciones y competencias provinciales en materia de permisos y concesiones para fortalecer la proyección internacional del sector cuprífero argentino en el mercado internacional y superando el modelo extractivo tradicional. De esta forma, el cobre para Argentina trasciende su dimensión económica y se configura como una herramienta geopolítica cuya efectividad está determinada por el contexto de transicion energética y la toma de decisiones políticas que acompañen su desarrollo a traves de una diplomacia con una dimensión minera centrada en construir a futuro una imagen de país minero en un escenario de competencia por los minerales críticos.
Por Dra. Agustina Sánchez Castro. Abogada. Tesista de la maestría en relaciones internacionales en Flacso Argentina.
