“Piensa globalmente, actúa localmente” (Think globally, act locally)
“El mundo. Y qué hacer con él” (The world. And what to do with it)
La Inteligencia Estratégica está considerada como la máxima instancia evolutiva de la actividad de inteligencia. Y las dos frases que preceden el presente trabajo fueron elegidas por un mismo motivo, que es el de reflejar con bastante exactitud su esencia, de manera involuntaria y desde ámbitos ajenos al propio recorte disciplinar. En efecto, la primera frase es un lema compartido por militantes y grupos ambientalistas de todo el mundo, concebido hace casi cuatro décadas por el científico René Dubos; la segunda, por su parte, es el eslogan del influyente periódico International Herald Tribune, editado en París.
Ambas citas, en tanto, explicitan la conveniencia de tomar decisiones a partir de una previa comprensión del funcionamiento de los entornos y contextos que puedan influirlas, y que trascienden lo inmediato tanto temporal como espacialmente. Promediando la segunda década del siglo, el marco contextual de las decisiones trascendentes del Estado moderno es, cada vez más, el mundo en toda su complejidad, como resultado de la intensificación del proceso de globalización, y la consecuente profundización de las interdependencias. Y esto es así aun para naciones de segundo o tercer orden desde el punto de vista de la distribución de poder, como sería el caso de las latinoamericanas, incluyendo las ubicadas en América del Sur, que son las que interesan a los efectos del presente trabajo. Específicamente en el plano o subsistema atinente a la seguridad, la referida complejidad del sistema internacional se traduce en una agenda en constante mutación, con numerosas y heterogéneas amenazas y fuentes de riesgo, dando como resultado un tablero signado por la volatilidad e incertidumbre. Y como sostiene acertadamente una colega (Anguita Olmedo & Campos Zabala, 2008), la incertidumbre en la toma de decisiones genera inseguridad, que puede reducirse a través de una adecuada inteligencia, correctamente interpretada por los decisores.
Lo hasta aquí planteado confirma el rol central que debe desempeñar la Inteligencia Estratégica en América del Sur. A partir de esa certeza, a continuación efectuaremos una breve referencia al panorama de la Seguridad Internacional contemporánea para luego enfocarnos en la Inteligencia Estratégica en la región e identificar qué características debería cumplir a la hora de ser aplicada por las naciones comprendidas en ese espacio geográfico, culminando con la formulación de unas breves conclusiones.
Sólo resta recordar que, aplicando un abordaje de tipo deductivo desde el punto de vista metodológico, no puede hablarse de Inteligencia Estratégica sin efectuar una previa referencia al concepto inteligencia, sus límites y contenidos. Por eso, en una primera aproximación a la cuestión acordaremos que “inteligencia” es una suerte de paraguas que incluye cinco significaciones diferentes, aunque concatenadas e íntimamente vinculadas entre sí: (i) un conocimiento particular; (ii) la organización que lo produce; (iii) la actividad de esa organización; (iv) el proceso que guía esa actividad; y (v) el producto de ese proceso y esas actividades (Schreier, 2009). Concebida como un proceso, lo entendemos como “aquel que brinda información procesada, útil y oportuna, sobre alguna situación específica y que contribuye a optimizar el proceso de toma de decisiones”. Es decir, no sólo le proporciona información al usuario, sino también de un insight específico que le permite reducir los niveles de incertidumbre, facilitando el proceso decisorio (Bartolomé, 2015).
Un breve comentario sobre el escenario de la Seguridad Internacional
Hace poco más de un cuarto de siglo, en épocas del fin de la Guerra Fría, algunos analistas aventuraban el advenimiento de un escenario internacional exento de violencia, donde la democracia capitalista se expandiría por todos los rincones del planeta y los conflictos armados disminuirían de manera sostenida, hasta convertirse casi en una rareza. Los ropajes que adquirían esos planteos de claro sesgo kantiano eran diversos, aunque probablemente la tesis del Fin de la Historia sea la que mayor difusión tuvo. Resulta ocioso reseñar que esa lectura rápidamente quedó desacreditada por la proliferación de violentos conflictos en diferentes puntos del globo. Era cierto que con la finalización de la compulsa bipolar había disminuido el riesgo de un holocausto nuclear pero, como oportunamente recordamos, le asistía la razón a James Woolsey, otrora máxima autoridad de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) estadounidense, cuando indicaba que la “jungla internacional” se había librado de un gran dragón (en alusión a la Unión Soviética) pero continuaba infectada de una gran cantidad de serpientes venenosas que la tornaban extremadamente peligrosa. Este tipo de lecturas se encuentran absolutamente vigentes, y así es que se advierte la existencia de un déficit global de seguridad (Spence, 2014) y el inicio de una Era del Desorden (Haass, 2014) en la cual los actores estatales, incluso aquellos con rango de superpotencia como Estados Unidos, atravesarían crecientes “inseguridades nacionales” (Rothkopf, 2014).
Una descripción de la agenda de la Seguridad Internacional contemporánea excede tanto los objetivos del presente trabajo, como su extensión posible. No obstante, no puede dejar de señalarse que una de las notas salientes de este complicado panorama, está constituida por la jerarquización de fuentes de daño de naturaleza transnacional protagonizadas por actores no estatales, que despliegan sus actividades de acuerdo a una lógica espacial diferente a la que propone la cartografía política tradicional, de raíz westfaliana. A este estado de cosas se refiere el español Aznar (2012: 165) con su idea de “amenazas sin fronteras y fronteras sin amenazas”, destacándose a juicio de quien suscribe por su importancia la criminalidad organizada, el terrorismo y la proliferación y difusión de armas de destrucción masiva y tecnologías sensitivas. El ya mencionado fenómeno de la globalización, proceso dinámico caracterizado por el rápido crecimiento de flujos transfronterizos diversos (bienes, servicios, dinero, personas, tecnología, ideas, cultura, valores, etc.) agrava la peligrosidad de las citadas amenazas, potenciándolas. En tanto, las formas de conflicto armado prevalecientes en la actualidad se alejan de los tradicionales moldes interestatales y simétricos, conformando un panorama extremadamente heterogéneo donde tienden a prevalecer los formatos híbridos. El caso del autodenominado Estado Islámico sería paradigmático en este sentido. Así se entiende que el famoso politólogo Giovanni Sartori se refiera al impacto en suelo europeo del extremismo fundamentalista islámico sentenciando que el Viejo Continente se hallaba inmerso en una guerra de nuevo tipo. En sus propias palabras: “vivimos una guerra terrorista, global, tecnológica y religiosa” (Gómez Fuentes, 2016). Lo antedicho no debe ser interpretado como la superación de las pujas interestatales. Por el contrario, éstas mantienen absoluta vigencia y, a caballo de consideraciones geopolíticas (donde el acceso y control de recursos naturales estratégicos ocupa un lugar central) y tradicionales políticas de poder de cuño realista, pueden ser el detonante de graves crisis cuya escalada podría desembocar en episodios bélicos. Por lo pronto, desde esta lógica se explica en buena medida el sostenido aumento del gasto militar global anual. Todo este desorden, este déficit global de seguridad, podría verse reforzado por una difusión cada vez mayor de poder en el escenario global, que recibe influencias de decenas de protagonistas estatales y no estatales autónomos, complicándose así la adopción de decisiones colectivas. Como resultado de tal difusión, ningún país ni bloque de países tiene la capacidad para manejar la agenda internacional, siendo una consecuencia de esta imposibilidad el incremento de la conflictividad internacional, en diversas formas. Esta novedosa situación ha sido rotulada como “no polaridad” por Haass (2008), mientras Bremmer ironiza con un mundo cuya gobernanza descansa en un “Grupo de los Cero” (G-0), indicando que ningún actor puede asumir esa función (Bremmer & Roubini, 2011).
La Inteligencia Estratégica y su aplicación en América del Sur
Históricamente, en América del Sur la cuestión de la inteligencia no sólo no ocupó espacios relevantes dentro de la producción científica local, sino que cuantitativamente su presencia en ese ámbito fluctuó entre la escasez y la nulidad. Desde un punto de vista cualitativo la situación no fue menos preocupante, pues el persistente desconocimiento de la ciudadanía sobre lo que significa esa actividad ha facilitado que en el imaginario colectivo de numerosas sociedades de la región se instalen negativas percepciones. Percepciones que refieren a organismos que emplean de manera irrestricta los recursos (humanos, materiales, financieros) públicos con metas asociadas más a objetivos puntuales del gobierno de turno que a intereses nacionales; que vulneran periódicamente los derechos civiles y las libertades individuales de los ciudadanos; y que suelen estar exentos de las prácticas de control y accountability características de una democracia sana. Afortunadamente, esas imágenes no suelen contar con respaldo empírico, pues los procesos de democratización que se iniciaron en la región en los años 80 y su progresiva consolidación desde ese momento hasta el presente, facilitaron el control civil sobre los organismos de inteligencia, incluyendo la formación de especialistas en la materia y el diseño de una carrera profesional para aquellos que se desempeñarán como funcionarios estatales. Sin embargo, ha habido excepciones que empañaron los logros obtenidos en este campo, siendo el último de estos episodios que salió a la luz el acontecido en Argentina a comienzos del año 2015, cuando la súbita muerte de un fiscal federal en condiciones extremadamente sospechosas y controvertidas, derivó en un escándalo que gozó de una amplia cobertura mediática, en cuyo contexto la oposición política acusó al Poder Ejecutivo de emplear en su propio beneficio a la Secretaría de Inteligencia (SI), a la sazón la principal institución de la nación en ese rubro. Simultáneamente aunque en sentido inverso, desde la Casa Rosada se insistía en que ese organismo se había vuelto inmanejable y había elaborado su propia agenda de trabajo, incluyendo la ejecución de operaciones de espionaje interno, sin subordinarse a las autoridades democráticas. En un cambio que fue mucho más cosmético que estructural, la SI fue reemplazada por una Agencia Federal de Inteligencia (AFI), pero la crisis aún dista de resolverse (ADC, 2015). En los últimos años, la producción académica sobre inteligencia en América del Sur se ha incrementado, novedad que contribuye a paliar –al menos parcialmente- la inconveniente situación descrita, y ha comenzado a incursionarse en el ámbito de la Inteligencia Estratégica. Al menos tres trabajos colectivos publicados en Argentina, Ecuador y Estados Unidos, en este último caso con mayoría de colaboradores sudamericanos, dan cuenta de esta innovación (Swenson & Lemozy, 2009; Rivera Vélez, 2010; Paz, 2015). Además, se han conformado cátedras y líneas de investigación sobre la cuestión en Brasil y Chile, mientras carreras de posgrado con títulos oficiales se consolidan en Argentina. Lo notable de las obras mencionadas, empero, es que de las mismas no se desprende una concepción consensuada sobre lo que es la Inteligencia Estratégica; incluso, algunos de sus autores continúan remitiéndose a los trabajos pioneros de Sherman Kent y Washington Platt, pese a que datan de 1949 y 1957 respectivamente, mientras otros especialistas resuelven fácilmente la cuestión dando por sentado que el lector ya conoce en profundidad este concepto, no resultando necesaria ninguna explicación adicional. Desde el punto de vista de quien suscribe, siguiendo el enfoque adoptado en trabajos anteriores (Bartolomé, 2015), consideramos que la actividad de inteligencia suele adjetivarse como “estratégica” de acuerdo a tres criterios diferentes, que no sólo no son mutuamente excluyentes, sino que suelen presentarse de manera combinada: en primer término, cuando su producto se basa en insumos, por lo general análisis, proporcionados por otros organismos o agencias (por ejemplo, órganos de las Fuerzas Armadas); son estos organismos, y no el que produce la Inteligencia Estratégica, los que efectúan tanto las tareas de recolección (o reunión) como el primer procesamiento de la información reunida. Un segundo rasgo distintivo de la Inteligencia Estratégica es que su producto pretende apuntar al mediano y largo plazos; y en tercer lugar, cuando el producto es particularmente importante o relevante.
En consecuencia, en el presente trabajo se entiende que la Inteligencia Estratégica es el producto de inteligencia para empleo del máximo poder decisorio, que trasciende a la inmediatez y la coyuntura para identificar en relación al Estado, con un horizonte temporal mayor, tanto amenazas reales o potenciales, como oportunidades. Para los países de América del Sur, como para todas las unidades políticas de este tipo en rigor de verdad, la Inteligencia Estratégica constituye una herramienta fundamental en el marco de sus esfuerzos para prevenir, combatir y neutralizar las amenazas y riesgos que se ciernen sobre su sociedad y los ciudadanos que la integran, en el complejo entorno de seguridad contemporáneo. En este sentido, más allá de las particularidades de cada nación en esta actividad, hemos identificado cinco condiciones básicas que debe cumplir la Inteligencia Estratégica en nuestra región, para cumplir su cometido con eficacia y eficiencia, en un marco de plena vigencia del Estado de Derecho. En primer lugar, en lo relativo a la etapa de recolección en la base de la pirámide informacional, se torna necesaria una optimización de fuentes. Transitamos una época en la cual los grandes avances tecnológicos en los campos de la electrónica, la óptica y las telecomunicaciones tienden a colocar en el centro de la escena a la inteligencia basada en señales (SIGINT) e imágenes (IMINT). Sin embargo, existen restricciones y condicionantes para la captación de señales u obtención de imágenes por medios tecnológicos, incluso de índole económica, un dato no menor a la luz de las limitadas capacidades de las naciones sudamericanas; por otra parte las imágenes y señales obtenidas por medios tecnológicos, más allá de su valor, pueden resultan insuficientes a la hora de efectuar evaluaciones políticas, puesto que no tienen en cuenta el factor humano, la principal variable independiente en todo análisis.
En consecuencia, frente a esta tendencia, es necesaria una revalorización de las fuentes humanas (HUMINT), que confirman su importancia crucial, incluso en esta época de avances tecnológicos. Segundo, urge optimizar las capacidades de análisis. Los desafíos que presenta el tablero internacional contemporáneo exigen contar con avezados especialistas en cuestiones específicas, con alta capacidad interpretativa y profundos conocimientos culturales, incluso idiosincráticos, sobre la cuestión tratada. Especialistas aptos para el trabajo en equipo, para poder integrar cuerpos constituidos con finalidades analíticas concretas. Y con alto grado de adaptabilidad al cambio, siendo que en materia de inteligencia “el paradigma del enemigo conocido, las fronteras definidas y los objetos unívocos ha desaparecido en gran manera” (Sepúlveda, 2007: 80).
En épocas de Internet, publicaciones on line, redes sociales y enormes bases de datos, un incremento de las capacidades de análisis demanda la revalorización de los productos basados en fuentes abiertas (OSINT); en este sentido, la clave es incorporar al proceso de análisis un mayor caudal de información pública con alta especialización temática, con distintos formatos y diferentes procedencias. Dentro de la OSINT deben incluirse los llamados “outsiders”, personalidades con profundos conocimientos sobre una temática específica, que están en capacidad de proveer nuevos y valiosos puntos de vista a la estructura de inteligencia (además de contribuir a la limitación de las mencionadas distorsiones del proceso de análisis). En tercer término, reafirmamos con categoría de condición imprescindible una cuestión que ha merecido un tratamiento prioritario en los análisis sobre esta disciplina en los últimos tiempos: la cooperación en materia de inteligencia, tanto en el plano interinstitucional, como en el intergubernamental. En el primero de estos planos, el interagencial, prácticas cooperativas limitadas al mero intercambio informativo son de por sí positivas, desde el momento en que contribuyen a superar la “falta de sinergia” que genera la compartimentación de la información. No obstante, lo ideal sería ir más allá de este estadio para lograr interacciones horizontales donde los analistas de diferentes organismos intercambien puntos de vista, siendo que la misma complejidad de las situaciones que analizan esas instituciones, y sobre las cuales se debe elaborar Inteligencia Estratégica, exige la articulación de respuestas interdisciplinares (Tortosa Garrigós, 2009). Por otro lado, el debate e intercambio de apreciaciones y perspectivas contribuye a limitar las distorsiones que se pueden generar en un proceso de análisis, tales como el apego a las visiones tradicionales o la adopción de posturas corporativas (Zane George, 2010). Estos desafíos demandan un cambio conductual y la experiencia indica que ese logro es una tarea ardua que insumirá tiempo y esfuerzos, pues los organismos de inteligencia tienden a sentirse más vulnerables en la medida en que incrementan su interdependencia con actores semejantes, razón por la cual son renuentes a hacerlo (Anguita Olmedo & Campos Zabala, 2008).
Respecto al plano intergubernamental, frente a un escenario caracterizado por amenazas complejas que operan transnacionalmente, muchas veces empleando en su propio beneficio las fronteras y las soberanías (en tanto obstáculos y barreras para la acción de los gobiernos), y se organizan en red, la cooperación se ha vuelto imperativa. Prescindir de esta opción no debe ser interpretado como un lujo o una señal de fortaleza, sino como un gesto de miopía e irresponsabilidad, profesional o política (según el nivel de responsabilidad del que se trate). Incluso se ha postulado como un ideal de difícil realización por el momento, la constitución de una amplia red de organismos de inteligencia para trabajar de cara a amenazas comunes y riesgos compartidos, lo que su mentor ha llamado “un Bretton Woods de la Inteligencia” (Sepúlveda, 2007). Una cuarta condición básica que debe cumplir la Inteligencia Estratégica en los tiempos actuales, tanto en América del Sur como en cualquier otra región del orbe, consiste en el desarrollo de una adecuada capacidad para identificar tendencias y diseñar escenarios de mediano y largo plazos sobre sus temas de interés, que trasciendan la coyuntura y el corto plazo2 . Evaluaciones de este tipo, basadas en enfoques metodológicos predictivos o prospectivos, son elaboradas desde hace décadas por múltiples actores no estatales que han fluctuado entre informes reservados sobre cuestiones puntuales, y apreciaciones de nivel estratégico y carácter público. Lejos de constituir un patrimonio reservado a académicos o empresarios, los estudios de mediano y largo plazos constituyen cada vez más un área de interés para la Inteligencia Estratégica, con el objeto de disminuir los márgenes de imprevisibilidad e incertidumbre que enfrentan los decisores. Aunque aquí, como en el –ya referido- caso de la cooperación, también es necesario un cambio conductual. En esta ocasión, en el usuario del producto: mientras el objetivo de los análisis a largo plazo es ayudar a los decisores a “pensar estratégicamente” y eventualmente ampliar el rango de sus futuros posibles, en base a planteos que no tienen sustento empírico, es habitual que el dirigente político se encuentre enfocado en el presente y base sus acciones en hechos y datos fácticos (Treverton & Ghez, 2012), normalmente con impacto en el electorado. La quinta condición básica que debe cumplir la Inteligencia Estratégica sudamericana, aunque aparece enlistada en último lugar, constituye la más importante a juicio de quien suscribe el presente trabajo, pues atraviesa a las otras cuatro, justificándolas y orientándolas. En concreto, consiste en proporcionar a sus usuarios un producto de alta calidad, a tono con la complejidad de los tiempos. Aquí entendemos a los escenarios en la forma en que los conceptúa el Saint Gall Center for Futures Research: “imágenes del futuro, que representan un proceso, están basados en una metodología, incorporan el conocimiento de expertos y facilitan el aprendizaje organizacional”. Universidad de las Fuerzas Armadas ESPE 20 que corren, cuyo empleo sea útil en los procesos de toma de decisiones. Aquí, la idea genérica de calidad incluye la relevancia y exactitud del contenido; su amplitud; la oportunidad de su diseminación; y su “pureza”, en referencia a su objetividad. El mencionado uso, por otra parte, debe trascender el análisis del objeto de estudio y su evolución probable, para contribuir claramente al diseño de opciones alternativas realistas disponibles para el decisor (Kugler, 2006). Decíamos al comienzo de este trabajo que la incertidumbre en la toma de decisiones genera inseguridad, y que ésta se reduce a través de una adecuada inteligencia correctamente interpretada por los decisores. De esto se deduce que el mejor y más acabado producto de Inteligencia Estratégica se tornará irrelevante en el mejor de los casos, o contraproducente en el peor, si el usuario no lo interpreta correctamente. De ahí que resulte imprescindible, para acotar la ocurrencia de esa posibilidad, aceitar los canales y optimizar los protocolos de comunicación entre los decisores y el/los organismo/s involucrado/s en la producción de Inteligencia Estratégica, en los dos extremos del proceso de inteligencia ya mencionado: en su primera etapa, cuando se establece la necesidad de conocimiento del decisor, y en la última, cuando éste se manifiesta sobre el producto recibido (Schreier, 2012).
Conclusiones Finales
Las naciones de América del Sur despliegan sus capacidades, en prosecución de los objetivos que derivan de sus intereses, en un contexto internacional particularmente delicado, en materia de seguridad. El rasgo distintivo de ese contexto, dinámico y volátil, es la existencia en forma simultánea de numerosas y heterogéneas amenazas y fuentes de riesgo, que mutan y evolucionan en forma permanente. Frente a este panorama, resulta imperativo que las naciones de América del Sur desarrollen una adecuada Inteligencia Estratégica, entendida como un producto de inteligencia para empleo del máximo poder decisorio, que trasciende a la inmediatez y la coyuntura para identificar en relación al Estado, con un horizonte temporal mayor, tanto amenazas reales o potenciales, como oportunidades. Se torna extremadamente difícil la propuesta de un modelo concreto de Inteligencia Estratégica a adoptar por los países sudamericanos, debido al alto grado de heterogeneidad que se observa en la región en materia de inteligencia. Sí puede señalarse, no obstante, que resulta impensable especular con este tipo de producción sin haberse consolidado previamente una inteligencia (en sus cinco acepciones) adecuadamente subordinada a los gobiernos democráticos, sujeta al control de los poderes de la República y respetuosa de los derechos y libertades individuales. A partir del cumplimiento de este requisito, la Inteligencia Estratégica cumpla con cinco condiciones básicas, siendo la primera una adecuada optimización de las fuentes, incluyendo la revalorización de las fuentes humanas (HUMINT), que no se vea afectada por el auge de otras formas de inteligencia más vinculadas con el avance tecnológico, y un empleo intensivo de fuentes abiertas (OSINT); segundo, un incremento de las capacidades de análisis, incorporando y/o formando especialistas en cuestiones específicas, con aptitud para el trabajo en equipo y capacitación permanente, y la consulta con “outsiders”; en tercer lugar, fluidos niveles de cooperación interagencial e intergubernamental, en este caso respecto a cuestiones o áreas geográficas de interés común; y en cuarto término, la capacidad para identificar tendencias y diseñar escenarios de mediano y largo plazos, mediante el uso de metodologías predictivas o prospectivas. Finalmente, y como corolario de las condiciones anteriores, la Inteligencia Estratégica debe cumplir el desafío de generar un producto de alta calidad, apto para ser empleado en procesos de toma de decisiones. Aunque aquí también aparece la necesidad de una correcta interpretación por parte del usuario. Previsiblemente, el logro de estas cinco condiciones demande a los organismos de inteligencia la aplicación de profundos cambios de paradigmas organizacionales, doctrina, formación y capacitación del personal, y relacionamiento con otros sectores de la sociedad, en especial el ámbito académico. Estos son los desafíos de los próximos tiempos, que los gobiernos de América del Sur podrán cumplir en la medida en que conciban a la inteligencia como una política de Estado; la diseñen en concurso con otras fuerzas políticas, e incluso con participación de entidades específicas de la sociedad civil; la planifiquen más allá de la duración de sus mandatos; y, por último, acompañen sus declaraciones e intenciones con recursos adecuados.
Artículo publicado en revista «Inteligencia Estratégica Contemporánea» de la Universidad de las Fuerzas Armadas ESPE de Ecuador.
Por Dr. Mariano Bartolomé
Doctor en Relaciones Internacionales (Universidad del Salvador, USAL). Master en Sociología (IVVVVE, Academia de Ciencias de la República Checa). Profesor en la USAL, la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), la Universidad Nacional de Lanús (UNLa) y la Escuela Superior de Guerra (ESG) del Ejército. Coordinador de la Diplomatura en Seguridad Internacional y Defensa, de la Universidad de Belgrano (UB).
