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La crisis del coronavirus puso la cara negativa de la interdependencia mundial, sus contradicciones y desafíos, al mismo tiempo que revela las debilidades de los Estados en la gestión de la crisis y la protección de su población.
Los teóricos de la década del ochenta, coincidieron en que el mundo en que vivimos se caracteriza por un fenómeno creciente de interdependencia. Ésta se manifiesta de diferentes formas, afectándonos a diferentes niveles. En primer lugar, a través de los múltiples canales que conectan las sociedades en una variedad de ámbitos: la forma en la que trabajamos, compartimos, viajamos, nos comunicamos, lo que consumimos, las prácticas que realizamos a diario. En segundo lugar, es el hecho de que los asuntos internacionales no tienen una jerarquía clara. En un pasado la seguridad militar lo era, pero experiencias como la pandemia ocasionada por el coronavirus, demuestran que no hay temas de la agenda estatal que sean más prioritarios que otros, sino que dependen del contexto y del impacto sobre la sociedad. Por último, la fuerza militar ha dejado de ser un fin necesario para la supervivencia del Estado. Esto obedece no sólo a que el contexto global es menos bélico, sino que el mundo actual enfrenta problemáticas de diversa naturaleza y se requieren nuevas herramientas científicas, educativas, culturales, para enfrentarlas.

En este marco, América Latina observó atenta el avance del virus en Asia y Europa y, con esos antecedentes y una mirada introspectiva de la situación interna y las capacidades reales de los países de la región, comenzaron a delinearse las primeras definiciones. Ante el irrefutable avance de los casos positivos, los mandatarios de la región han definido una serie de medidas en base a la experiencia de los sucesos asiáticos y europeos, buscando reducir ralentizar la transmisión de la infección y reducir la presión sobre los sistemas de salud.
Los países de la región coinciden en que, para alcanzar una transmisión controlada, el flujo de personas debe ser reducido. El cierre de las fronteras estatales por tiempo indeterminado ha sido el resultado inmediato al que han arribado los Estados, algunos más temprano que otros. Ésta fue la medida adoptada por Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Perú, Paraguay, fueron los que tomaron el puntapié inicial que, con el trascurrir de los días, imitarán otros países. La idea central es que el virus no circule entre los países y se evite el ingreso de extranjeros que vienen de zonas de riesgo como puede ser países de Europa, Estados Unidos, China, Irán, Japón, Corea del Sur o China.
Al inicio de la segunda semana de registro de casos positivos, el presidente Alberto Fernández ordenó el cierre de las fronteras con el objeto de impedir el ingreso de extranjeros, medida que rectificó a través de una teleconferencia con sus pares de Bolivia, Brasil, Chile, Uruguay y Paraguay. La iniciativa recibió el apoyo de los gobernadores de las provincias fronterizas, pero, al mismo tiempo, generó interrogantes sobre aspectos comerciales y de asistencia sanitaria.

Argentina posee un perímetro fronterizo que, sólo en su área continental, se extiende 15.000 kilómetros. De ese total, 9.376 kilómetros corresponden a los límites con Brasil, Bolivia, Chile, Paraguay y Uruguay. De todas ellas, las más complicadas por su permeabilidad se encuentran al norte, en la frontera con Bolivia y Paraguay, por donde circulan 11 millones de personas por año.
¿Por qué las provincias fronterizas resultan clave en un escenario de incertidumbre? Las fronteras son zonas periféricas del territorio de un país, caracterizadas por mostrar una personalidad regional particular producto de la interacción con otro país. En Argentina, las fronteras poseen cualidades territoriales ambientalmente hostiles en varios de sus tramos. Pero, por sobre todo, las áreas de frontera pertenecen a economías regionales alejadas de los centros dinámicos y de decisión nacionales.
En ocasiones, las zonas periféricas se encuentran fuera del área efectiva mínima de eficacia funcional del Estado. Y, no obstante, son las puertas de entrada y salida del flujo de los fenómenos de un mundo interdependiente. Por ello, los gobiernos subnacionales son clave en el relevamiento de información y planificación de políticas transnacionales. La pandemia puso la mirada en el Estado, como principal proveedor de seguridad y garantía de la sociedad, por sobre el mercado, las organizaciones internacionales y la sociedad civil. Sin embargo, existe evidencias que ponen de manifiesto la importancia de incluir la perspectiva subnacional de las provincias fronterizas en el diseño de un plan de acción de reducción de incertidumbre ante procesos de crisis como la pandemia del COVID-19.

Conócete a ti mismo
El accionar transfronterizo, incluye el contacto a través de canales formales e informales entre unidades subnacionales que comparten frontera internacional. Tal vinculación reviste carácter histórico, puesto que es producto de la convivencia y el intercambio ancestral entre pueblos colindantes, trascendiendo toda institucionalidad. Provincias argentinas con regiones chilenas, departamentos bolivianos, paraguayos y uruguayos, estados brasileños.
Este hecho dota a los gobiernos subnacionales del conocimiento de su territorio, la frontera y los actores próximos, identificando intereses, problemáticas, visiones y prácticas propias de la periferia y que escapan el alcance del Estado per se.
El conocimiento de la gestión territorial, el comportamiento social, los factores medioambientales de las fronteras que poseen las provincias fronterizas indispensable para guiar el accionar de Estado sobre la manera más efectiva de actuar en momentos de incertidumbre.

Intereses comunes transfronterizos.
Incluso perteneciendo a diferentes Estados, las unidades subnacionales encuentran en sus pares transfronterizos intereses comunes que, generalmente, se vinculan con sus necesidades de desarrollo y que algunas veces, transforman en acciones conjuntas.
Las provincias ubicadas en las fronteras estatales son, generalmente, economías primarias y geográficamente alejadas de los centros de distribución y consumo del país. Por estos motivos, su mirada sobre el desarrollo no suele coincidir con la perspectiva del resto de las unidades subnacionales del país, cuyas características y condiciones para el mismo son muy distintas. Con el tiempo, las provincias fronterizas identifican intereses con sus pares transfronterizos.
Incluir los intereses transfronterizos en la coordinación inter-estatal en momentos como los que nos atraviesan, contribuye a reducir la incertidumbre producida por medidas estatales drásticas como el cierre de los pasos fronterizos y, consecuentemente, la paralización del tránsito vecinal, la cooperación sanitaria, actividades comerciales y turísticas que son el sustento de la población.

La identificación de una agenda de trabajo. Los territorios conectados en espacios transfronterizos posibilitan nuevos canales para el flujo de bienes, servicios y personas. Pero éstos, a su vez, suponen la resolución de debilidades propias de la vida fronteriza vinculados a estos temas. Y, aunque las áreas de control fronterizo suelen ser facultades de los Estados y no de los gobiernos subnacionales, son éstos últimos los que identifican con mayor precisión las características al respecto.
Las provincias del perímetro territorial de Argentina conocen de las debilidades en las prácticas sanitarias, controles migratorios, comercio informal, en cada frontera específica. Esta realidad, pone de manifiesto que las zonas fronterizas se encuentran fuera del área mínima de eficiencia funcional del Estado, y es allí donde los gobiernos subnacionales resultan clave.
La identificación de esta agenda subnacional transfronteriza es un desafío para el trabajo de gobernanza multinivel, pensando no sólo en la relación entre provincias y Estado Nacional, sino, además, entre los Estados mismos.

Los procesos de regionalización
El surgimiento de iniciativas de integración regional entre unidades subnacionales de distintos países, es un fenómeno relativamente nuevo. En Sudamérica, encontramos casos como ZICOSUR, la región de Atacalar y CRECENEA/CODESUL. Todas ellas surgidas por voluntad e iniciativa de gobiernos locales ubicados en las fronteras estatales, con el objeto de alcanzar mejores oportunidades de desarrollo a través de la inserción internacional.
La regionalización a su vez, demuestra no sólo la voluntad de las unidades subnacionales de sentirse responsables de su propio desarrollo, sino, además, algunos desajustes en cuanto a la representación de los intereses subnacionales en la agenda estatal. Esto no significa necesariamente un conflicto con los intereses estatales, sino que, al menos en Latinoamérica, estas iniciativas complementan la política exterior de los Estados, al mismo tiempo que aportan herramientas alternativas de desarrollo local. En este sentido, estos procesos de carácter subnacional, pueden resultar espacios interesantes de coordinación entre de políticas regionales entre los Estados, de cara a reducir la incertidumbre y disminuir atenuar el impacto de la pandemia.

En esta coyuntura de características globales, la pandemia ofrece una oportunidad para reforzar la cooperación y la gobernanza, incluyendo actores y con ellos, sus capacidades. La experiencia europea muestra que pueden obtenerse mejores resultados si los Estados evitan acciones unilaterales y fortalecen el diálogo.
La planificación y ejecución de decisiones contra la pandemia pueden resultar ineficaces si no incluyen a actores que operan en diferentes niveles. Y, en este sentido, en este sentido, lo subnacional, como nivel entre lo nacional y lo internacional, es un nivel clave para concertar respuestas regionales.

Por Dra. Stella Juste. Doctora en Relaciones Internacionales. Docente de la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES). Becaria Posdoctoral de la Unidad Ejecutora de Ciencias Sociales y Regionales. Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas (UE CISOR CONICET). San Salvador de Jujuy, Argentina.

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