¿Cómo está funcionando la asistencia humanitaria de la Unión Europea? La experta Dra. Stella Maris Porticella analiza el caso de Siria y brinda una explicación de cómo son los modernos «usos y costumbres» que está implementando la Unión Europea en materia del derecho internacional humanitario. Una detallada reseña para saber de existencia del formato de «contratos» que la comunidad europea realiza para llevar asistencia humanitaria sin traslado de personal propio, nuevas formas de cooperación frente a la necesidad de apoyarse en organizaciones locales en circunstancias tan complejas como las que atraviesa Siria.
Este informe está desarrollado de la siguiente manera: 1. Introducción. 2. El Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos. 2.a. Fundamentos de la protección del ser humano: punto de encuentro entre el Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos. 3. El Derecho Internacional Humanitario en el ámbito de la Unión Europea. 3.a. El marco normativo de la ayuda humanitaria. 3.b. Los contratos marcos. 3.c. Requisitos de admisibilidad y funcionamiento de los acuerdos. 4. La ayuda humanitaria del ECHO: el caso de Siria. 5. Conclusión
Introducción
En el último lustro se ha relacionado a la Unión Europea con conceptos tales como crisis financiera, desempleo, rescate, refugiados, xenofobia y hasta Premio Nobel de la Paz; pero poca o ninguna mención se ha hecho con respecto al papel activo de este sujeto del Derecho Internacional en las escenas donde la ayuda humanitaria ha sido primordial para la supervivencia de cierta población.
¿De qué forma se materializa la ayuda humanitaria que brinda la Unión Europea? ¿Cuáles son los acuerdos marcos que se firman con integrantes de la sociedad civil para cumplir con ese objetivo? Seguramente, no se podrá dimensionar si esa colaboración es suficiente para cubrir la inmensidad de necesidades insatisfechas que sufre diariamente la población civil de zonas afectadas por desastres naturales o conflictos armados, pero al menos se intenta describir la existencia y el funcionamiento de esos acuerdos y exponer en qué forma han sido puestos en marcha para paliar ciertas carencias en la República Árabe Siria.
La elección de la República Árabe Siria obedece a evidenciar el hecho de que a pesar de la oposición que mantuvo la Unión Europea hacia el régimen de Presidente Bashar al-Asad desde el inicio de la guerra civil en 2011 hasta mediados del año 2015, la UE buscó y sigue buscando mecanismos para mitigar la violación de los derechos humanos de la población siria cometida desde el Estado.
Por tanto, tratándose de normas que se encuentran bajo la órbita del Derecho Internacional Humanitario es que en primer lugar se lo definirá y comparará con los Derechos Humanos estableciendo sus diferencias y puntos de contacto. Luego se mencionará el marco normativo que fundamenta la ayuda humanitaria en la Unión Europea y se explicará el funcionamiento de los contratos marcos celebrados por esta organización con sus socios. Por último, se describirá brevemente a modo ejemplificador, la ayuda humanitaria (sobre todo en términos económicos) que recibe la República Árabe Siria a través de la Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO).
El Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos
Como premisa fundamental puede mencionarse que el Derecho Internacional Humanitario (en adelante DIH) y los Derechos Humanos (en adelante DH) coinciden en la protección del ser humano y el fundamento de tal protección reside en concepciones morales, jurídicas, sociales, religiosas y hasta políticas.
2.a. La protección del ser humano: punto de encuentro entre el Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos.
La razón de ser de la tutela de los seres humanos puede ser resumida en dos concepciones filosóficas: el isnaturalismo o Escuela del Derecho Natural y el iuspositivismo.
El primero presenta una primer vertiente que es la Escuela del Derecho Natural verdaderamente clásica para la que la naturaleza humana se fundamenta en la ley divina (corriente sostenida por Santo Tomás de Aquino) y la Escuela de Derecho Natural o iusnaturalismo racionalista que rechaza categóricamente esa idea, tal es el caso de Locke.
Más allá de ambas vertientes, el iusnaturalismo, al que adhiero, sostiene que la norma positiva debe receptar al derecho natural y de esa forma lo convierte en ley positiva, tal como manifiesta el jurista italiano Norberto Bobbio.
Mencionado esto, un interrogante que podríamos hacernos es la posibilidad de que este derecho natural sea progresivo, es decir, que pueda mutar en razón del cambio de circunstancias fácticas como sucede en la realidad cotidiana del sistema internacional o si por el contrario, el mismo permanece inmutable. No hay dudas que la primera opción es la que describe la realidad. Y entonces el derecho objetivo se vincula con las facultades propias de la persona humana, como el derecho a la vida, a la propiedad privada, a la educación, etc; que al ser derechos inherentes a la naturaleza humana y a la dignidad de la persona, nunca pueden ser conferidos por el derecho positivo porque los precede a estos. En definitiva, el derecho objetivo se limita a garantizarlos y a asegurar el ejercicio de los mismos, y hasta a reconocerlos cuando esto así no suceda.
Huelga decir que el principal derecho de todos los seres humanos es el derecho a la vida y a su vez, este derecho puede ser reconocido en el derecho a la existencia de los Estados Nacionales como sujetos originarios y primordiales del Derecho Internacional que se traduce en el respeto a su soberanía y a la seguridad internacional. En consecuencia, también existe un derecho natural de los Estados enumerado y enunciado en la Carta de la Naciones Unidas a través de sus principios y propósitos (art. 1 y 2).
Sin embargo, todos los días somos testigos del quebrantamiento de estos principios fundamentales y en consecuencia, la ONU como gendarme universal, pone en marcha el mecanismo de restablecimiento de la paz y la seguridad internacional. De este modo, el Derecho Natural se vincula con las Relaciones Internacionales, el Derecho Internacional y el Derecho Internacional Humanitario. Es este último caso, a través de la Convención de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977 junto a las ramas de La Haya de 1899-1907 y de New York que conforman el sistema normativo internacional de limitación del empleo de violencia en conflictos bélicos.
No puede dejar de mencionarse que si bien los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario se configuran como dos sistemas diferentes en cuanto a su ámbito jurídico, sus esferas y sus mecanismos de aplicación, esto excede los propósitos de este trabajo ya que lo que se pretende es subrayar la existencia de una yuxtaposición en tres circunstancias relacionadas a los enfrentamientos armados (1).
En primer lugar, en momentos de paz, el DIH se ha autoexcluido a través del artículo 1.2 del Protocolo II “el presente Protocolo o se aplicará a las situaciones de tensiones internas y de disturbios internos, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados”, y por ello, en esta circunstancia siempre se aplica el Derecho Internacional de los DH y el accionar del DIH es de tipo preventivo.
En caso de conflicto armado sin carácter internacional, se aplican ambas normativas. Aun si algunos derechos humanos pueden suspenderse, debe garantizarse la protección del ser humano y su acceso a los mecanismos internacionales de amparo de sus derechos.
Finalmente en la situación de conflicto armado internacional se observa con mayor preponderancia del DIH y una dificultad en la aplicación de los DH, sin embargo, para la redacción de los Protocolos del 77 se tomaron como base instrumentos de derechos humanos.
En conclusión, en cuanto a la relación de ambos plexos normativos, puede afirmarse que se nutren el uno del otro con base siempre en el resguardo y preeminencia de los derechos fundamentales de los seres humanos.
El Derecho Internacional Humanitario en el ámbito de la Unión Europea
3.a. El marco normativa de la ayuda humanitaria
Establecida la estrecha relación entre el Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos, es necesario mencionar algunas de las normas que regulan la ayuda humanitaria que brinda la Unión Europa.
En primer lugar, cabe mencionar que en un primer momento la ayuda humanitaria se realizaba con base en el artículo 179 (2) del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea dentro del Título XX Cooperación al Desarrollo: Luego con el Tratado de Lisboa, éste se fundamenta en el artículo 214. El apartado 5 fundamenta la creación del Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria. Y finalmente, el artículo 21, apartado 2, letra g del Tratado de la Unión Europea encontramos regulada la acción humanitaria (3).
Además, este tipo de acción está también regulada por el Reglamento (CE) N°1257/96 del Consejo de Europa, del 20 de junio de 1996 (4) en el que se establecen los objetivos principales de la ayuda humanitaria.
A su vez, en la Declaración conjunta del Consejo y los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea (2008/C 25/01) se establecen el espíritu de colaboración de la Unión Europea con aquellos terceros Estados que necesiten de la asistencia económica para poder materializar la ayuda humanitaria. Aun si el documento reconoce que “son las autoridades nacionales de los países que se enfrentan a la crisis quienes conservan la responsabilidad primaria de proteger a las poblaciones víctimas de la catástrofe” (5), la organización establece mecanismos para asignar un presupuesto y ayudar económica en zonas de grandes necesidades.
El fundamento de esta acción es que “la UE reconoce que la magnitud de las necesidades humanitarias mundiales requiere un enfoque internacional consolidado en asociación con otros socios, que promueva la financiación de la ayuda por parte de donantes oficiales y benefactores privados nuevos y emergentes que respeten los principios humanitarios” (6).
3.b. Los contratos marcos
Sobre esta base se celebran desde el año 1992, contratos marcos entre la Dirección General de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (DG ECHO) y diferentes organizaciones, y cuya base jurídica de la ayuda financiera es el Reglamento (CE) N° 1257/96 fundamento de la DG ECHO y los contratos marco de asociación conocidos como CMA.
La clasificación de este tipo de contratos son: CMA con organizaciones internacionales (los cuales podrías ser llamados tratados internacionales dada la naturaleza jurídica del acuerdo); CMA con organizaciones no gubernamentales y un acuerdo marco financiero y administrativo con Naciones Unidas que regula las operaciones humanitarias financiadas por ECHO y llevadas a cabo por las agencias de ONU.
La particularidad de estos acuerdos es que a través de ellos la Unión Europea no interviene directamente en la zona de conflicto sino que selecciona socios que deben ser admitidos luego de un exigente proceso de admisión, para que cumpliendo con los objetivos planteados por el CMA, reciban ayuda financiera (7) e implementen programas de ayuda humanitaria. Las exigencias y requerimientos impuestos por la Unión Europea, a través de vasta experiencia se ha vuelto cada vez superior.
3.c.Requisitos de admisibilidad y funcionamiento de los acuerdos
Las ONG y organismos que quieran ser parte y por lo tanto, admitidas en estos proyectos deben cumplir determinados criterios tales como: ser organizaciones autónomas sin fines de lucro con sede en un Estado miembro, poseer un mínimo de tres años de experiencia operativa en el ámbito que se postule, demostrar suficiente capacidad administrativa, certificar integridad moral de la organización y su Consejo de Administración, suscribir un código de conducta en la que se adhiera a los principios de imparcialidad, independencia y neutralidad en el suministro de ayuda, etc (8).
Una vez elegidas, las organizaciones son sometidas a evaluaciones periódicas y a dos mecanismos de control: el “A” que es relativo a su accionar y a través del cual se emite un informe final y el “P” que es anterior a los procedimientos internos y a través del cual también se somete a la ONG a auditorias a posteriori del cumplimiento de las normas.
Una vez transcurrido un año desde la puesta en marcha del proyecto por parte de la ONG, el CMA puede ser confirmado, suspendido con un preaviso de 45 días o rescindido por incumplir con los requisitos de elegibilidad, no cumplir con los valores establecidos por el CMA, mala administración del presupuesto o haber sido suspendido durante más de un año.
En conclusión, el proceso de selección y permanencia en este peculiar sistema es de riguroso cumplimiento ya que a través del mismo, la Unión Europea pretende ser eficiente en la concreción de los objetivos planteados y por ello, procura la calidad en cuanto a la asociación con las diferentes organizaciones. Por este motivo las organizaciones participantes de este programa deben atender a las necesidades de las poblaciones en peligro utilizando las mejores prácticas. Estas pueden resumirse en: asignar los fondos en función de las necesidades, basar su accionar respetando la cultura, la estructura y tradiciones locales, establecer la relación entre la ayuda de urgencia, rehabilitación y el desarrollo, cooperar al fortalecimiento de las capacidades de las comunidades para responder a futuras crisis humanitarias. En última instancia, es el prestigio y el dinero de la Unión Europea los que están en juego y a ello se debe su exigencia.
4.La ayuda humanitaria del ECHO: el caso de Siria.
Ahora bien, abordado el particular modo en que la UE brinda ayuda humanitaria a través de sus socios, se ilustrará este accionar a través de lo llevado a cabo en la República Arabe Siria desde que la misma está subsumida en una guerra que parece no tener fin.
Antes de hacer una somera descripción de la ayuda humanitaria que recibe Siria instrumentada por la UE, es de destacar que este país previo a su actual conflicto, había recibido 80 mil refugiados irakies y unos 500 mil palestinos que actualmente también forman parte de la población desalojada y asistida.
Puede comenzar por mencionarse que para octubre de 2012, existían 30.000 sirios ubicados en campos en la mitad del desierto y por ello, allí desembarcó un equipo de cinco miembros de la European Civil Protection Mechanism (MIC) encargados de coordinar las donaciones provenientes de 27 miembros de la UE. Es decir, que la Unión Europea provee ayuda humanitaria a través de otro mecanismo más allá de Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO), que es el aporte directo de los Estados miembros (9) tal como lo establece el Reglamento (CE) N° 1257/96 del Consejo en sus puntos 4 y 18 por solo mencionar algunos.
En 2013 la Unión Europea incrementó su presencia y ECHO destinó un 32% de su presupuesto a la ayuda alimentaria, teniendo como prioridad el refuerzo de la presencia de sus socios a través de los contrato marcos, la asistencia médica proveyendo equipamiento médico y sanitario, y siempre, alentando la protección de los derechos civiles atormentados por la violencia y las enfermedades.
En diciembre de 2014 la UE creó el “Fondo Madad” para colaborar con los refugiados sirios. De acuerdo al Informe de la Comisión Europea al Parlamento Europeo y a la Comisión, en ese año la UE colaboró con 3000 millones de euros (10).
Un año y medio después, en el mes de marzo de 2016 la Comisión Europea se comprometió a destinar 445 millones de euros en ayuda humanitaria y el comisario de Ayuda Humanitaria y Gestión de Crisis, Christos Stylianides, sentenció «Hoy es otro triste hito en la peor crisis humanitaria desde la Segunda Guerra Mundial, que ahora entra en su sexto año, con más de 13 millones de sirios necesitados de ayuda para el salvamento solo en su país. La Unión Europea se ha comprometido a apoyar al pueblo sirio, durante el tiempo que sea necesario. La financiación actual apoyará a los sirios más vulnerables tanto dentro del país, como en países vecinos Jordania, Líbano y Turquía. Necesitamos más acceso humanitario incondicional, ahora más que nunca, para apoyarnos en los recientes esfuerzos durante el cese de las hostilidades en el país» (11)
Luego de cinco años de conflicto la UE y sus miembros han movilizado más de 5 billones de euros con el objetivo de brindar asistencia a la población siria en su país así como cuando se convierten en refugiados en otros Estados como Egipto, Iraqu, el Libano, Jordania.
Aun si la situación de inaccesibilidad al territorio sirio provoca indefectiblemente la disminución de la ayuda humanitaria a pesar de las Resoluciones del Consejo de Seguridad 2139, 2165, 2191 y 2258. (12); como el compromiso es sostenido, la UE en la Conferencia de Londres de enero de este año se comprometió a desembolsar 3 millones de euros a pesar de las enormes dificultades.
Conclusión
El Consejo de Europa y el Parlamento Europeo delinean las políticas de ayuda humanitaria, siendo la que corresponde a Siria la que se intentó esbozar muy brevemente en el presente trabajo. Es la Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil (ECHO) la que financia estas acciones de asistencia convirtiendo a la Unión Europea en el principal proveedor de ayuda humanitaria mundial.
Indudablemente la asistencia internacional se hace necesaria cuando el propio Estado, como el caso sirio, es incapaz de satisfacer las necesidades de su población y que por el contrario, deja de cumplir con las obligaciones emanadas del contrato social para volverse verdugo de sus propios ciudadanos.
Así es como reacciona la sociedad internacional (entendida en los términos de Hedley Bull) conformado por organizaciones y otros sujetos del Derecho Internacional, actuando como ente subsidiario que sin violentar la soberanía del Estado en conflicto se compromete a través de acuerdos a defender el derecho natural de los individuos a su propia existencia.
Por Stella Maris Porticella.
Lic. en Relaciones Internacionales (USAL). Abogada y docente de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Docente en el Instituto Universitario del Ejército – IESE. Profesora en Relaciones Internacionales.
Publicado originalmente en: http://www.eldial.com/nuevo/lite-tcd-detalle.asp?id=8605&base=50&id_publicar=&fecha_publicar=14/07/2016&indice=doctrina&suple=Internacional
Citas
(1) Palabras de D. José Luis Fernández-Flores, Director del Centro de Estudios del DIH en el aniversario 125 años de la Cruz Roja Española, año 1988.
(2) Artículo 179 1. Sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, adoptará las medidas necesarias para el logro de los objetivos enunciados en el artículo 177. Dichas medidas podrán adoptar la forma de programas plurianuales. 2. El Banco Europeo de Inversiones contribuirá, en las condiciones previstas en sus Estatutos, a la ejecución de las acciones contempladas en el apartado 1. 3. Las disposiciones del presente artículo no afectarán a la cooperación con los países de África, del Caribe y del Pacífico en el marco del Convenio ACP-CE.
(3) Art. 21 2. La Unión definirá y ejecutará políticas comunes y acciones y se esforzará por lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones internacionales con el fin de: g) ayudar a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a catástrofes naturales o de origen humano; y
(4) DO L 163 de 2.7.1996, p. 1
(5) Declaración conjunta del Consejo y los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea (2008/C 25/01) punto 4.
(6) Declaración conjunta del Consejo y los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea (2008/C 25/01) punto 20.
(7) Los proyectos de ayuda humanitaria pueden ser financiados total o parcialmente por la UE.
(8) Contrat cadre de partenariat avec des organisations humanitaires, Titre II
(9) El departamento de la Comisión Europea de Ayuda Humanitaria y Protección Civil mantiene regularmente contacto con los principales actores internacionales de índole humanitarios como son la Cruz Roja Internacional, las agencias de Naciones Unidas, diferentes ONG y asiste también a los Estados miembros de la UE en lo que respecta a las donaciones que éstos realizan proveyéndoles información actualizada sobre las situaciones humanitarias locales.
(10) Bruselas, 21.8.2015 COM(2015) 406 final. Informe anual sobre las políticas de ayuda humanitaria y de protección civil de la Unión Europea y su aplicación en 2014
(11) http://ec.europa.eu/spain/pdf/2016/1503-1.pdf
(12) http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/2016/60 Informe del Secretario General sobre la aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad 2139 (2014), 2165 (2014), 2191 (2014) y 2258 (2015) – S/2016/60