Comparte este contenido

Informe publicado originalmente en el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat, de Chile. Reporte de este 2020, que demostró, entre otras cosas, la importancia de incorporar lo local en la gestión de crisis y la inserción internacional de Latinoamérica. El incremento de las acciones de agenda internacional para las provincias y los gobiernos locales en tiempos de pandemia.

Desde la década de 1970, el incremento de las acciones internacionales de provincias, departamentos, regiones, municipios, entre otros, trajo consigo el replanteo de la existencia de una voz única en el sistema internacional, que tradicionalmente fue la del Estado. La coexistencia de múltiples voces y representaciones sobre un mismo territorio dan lugar a nuevas formas de vinculación y cooperación entre distintos niveles de gobierno y actores (Keohane y Nye, 1989; Del Arenal, 2009). En el campo disciplinar de las Relaciones Internacionales, el accionar de los gobiernos subnacionales es estudiado a través de la paradiplomacia o internacionalización territorial.
Como política pública, la política exterior trata de un plan de acción diseñado por el Estado con estrategias y objetivos específicos. Es entendida como “la acción de un Estado, formulada en el plano interno de la realidad política, bajo incidencia de variables internas y externas, que a modo de producto se ejecuta en el plano internacional o plano externo de la realidad política” (Oviedo, 2018: 6). Se entiende que, al tratarse de una política pública, la política exterior debe ser representativa de los intereses de totalidad de sus partes, incluyendo a las unidades subnacionales que lo conforman. Aunque esto no siempre es así.
Las unidades subnacionales demuestran su capacidad para desplegar acciones fuera de las fronteras estatales que promoviendo intereses de desarrollo local. Basta recordar la historia de las ciudades italianas, los landers alemanes, los cantones suizos, así como las provincias argentinas en la formación del Estado. De manera general, cuando se observa el accionar internacional subnacional en relación a la política exterior del Estado se presta atención a: 1) las capacidades reconocidas por el Estado a través de su ordenamiento jurídico y las establecidas por las unidades subnacionales para sí mismas; y 2) la forma política que el Estado adopte para la distribución espacial del poder sobre el territorio y para relacionarse con las unidades subnacionales que lo integran.
No obstante, cada Estado presenta particularidades que se evidencian en la capacidad de sus unidades subnacionales para influir en la agenda de la política exterior. No todas se encuentran en la misma posición para que sus intereses sean incluidos conllevando a la construcción de políticas exteriores poco representativas y paradiplomacias que buscan oportunidades de desarrollo en solitario, sin acompañamiento del Estado. En esta dirección, la política exterior es traccionada por las unidades subnacionales que presentan economías regionales más dinámicas y que, en varios casos, coinciden con los principales centros de distribución y consumo del país.

La articulación entre el Estado y las unidades subnacionales implica un trabajo transversal y multiactor. En Sudamérica, los países de la región han creado espacios de concertación coordinados por los Ministerios de Relaciones Exteriores como ejes de articulación entre los niveles subestatales y estatal para en el diseño/ejecución de la política exterior. Argentina lo hace a través de la Subsecretaría de Asuntos Nacionales y el recientemente creado Consejo Federal de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional. En Chile el Ministerio de Relaciones Exteriores trabaja con la Dirección de Coordinación Regional (DICORE) y la Dirección de Límites y Fronteras (DIFROL), como así también el Ministerio del Interior. En Bolivia, con un sistema híbrido donde el unitarismo se combina con autonomías departamentales, se sancionó en 2010 la “Ley básica de relacionamiento internacional de las entidades territoriales autónomas”; pero las crisis institucionales atravesadas impidieron el despliegue de paradiplomacias articuladas con la política exterior y ésta continuó construyéndose desde arriba hacia abajo.
Actualmente, los Estados canalizan el desafío de incorporar las voces territoriales a través de estrategias como la capacitación de los equipos técnicos subnacionales mediante organismos internacionales, la asistencia en la gestión de proyectos de financiamiento internacional, la coordinación de reuniones transfronterizas, o la cooperación descentralizada.
Para las unidades subnacionales, descentralizar la política exterior significa ver sus intereses de desarrollo representados en la planificación y ejecución de las acciones de vinculación hacia el exterior. El proceso de internacionalización de las unidades subnacionales sudamericanas durante los últimos años ha puesto en evidencia los temas urgentes para el desarrollo local: la infraestructura de conectividad (redes viales, el ferrocarril, rutas aéreas), la articulación de cadenas de valor agregado (el litio, es claro ejemplo), y la necesidad de replantear los canales de comercialización existentes y acceder a nuevos mercados a través de los corredores bioceánicos.

Con este escenario, las unidades subnacionales apuestan a procesos de integración regional de carácter subnacional como la ZICOSUR (Zona de Integración del Centro Oeste de Sudamérica), un espacio que comparten con sus pares transfronterizos de Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay. La integración subnacional resulta una plataforma de inserción internacional subnacional en la que se concentran una diversidad de socios regionales con el objetivo común de mejorar sus posibilidades de desarrollo.
Entonces, resulta claro que las unidades subnacionales poseen una aguda lectura de su realidad y sus necesidades, y que no requieren de un Estado que les diga qué hacer, sino que las acompañe y las apoye en sus procesos de inserción internacional, fortaleciendo y representando sus intereses. Necesitan de un Estado que les permita ampliar sus márgenes de actuación internacional.
Reforzar la gobernanza multinivel al interior del Estado es un desafío imperante para los países sudamericanos de cara al escenario internacional y sus incertidumbres. La pandemia aceleró tendencias como la polarización entre Estados Unidos y China, la crisis del multilateralismo y mostró las debilidades de la integración regional sudamericana. En este panorama que exige mayor dinamismo, el ámbito subnacional requiere la construcción de espacios de vinculación internacional que contemplen sus recursos, capacidades y necesidades.

La presencia de China e India en la región también implica otro desafío. En la medida en que las inversiones extranjeras se visibilizan en torno a los recursos naturales como el litio y las energías renovables, los resultados pueden virar hacia la generación de incentivos para la cooperación, pero también para la competencia entre las economías regionales. La pregunta es, ¿cómo alcanzar la articulación necesaria entre las unidades subnacionales y el Estado para que propender hacia una mejor inserción internacional que propicie el desarrollo?
Sin dudas, son diferentes los grados de autonomía y capacidades con los que cuentan las unidades subnacionales para actuar internacionalmente, aunque claro está, el margen de maniobra que detentan para negociar las condiciones frente a actores como China, es muy limitado. Por lo tanto, un Estado con una mirada integral (federal, unitario e incluso híbrido como Bolivia), capaz de incluir los distintos intereses en el modelo de inserción en el mundo es fundamental para acompañar y ampliar las posibilidades de desarrollo local y nacional.

Por Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario. Investigadora Posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Miembro de la Red de Expertos en Paradiplomacia y Relaciones Internacionales (REPIT) y del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI).
En Twitter: @stellla_juste

Informe publicado originalmente en el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat, de Chile. Acceso link: https://es.calameo.com/read/00626361427c22dcf8b6c

Bibliografía
Del Arenal, Celestino, 2009, “Mundialización, creciente interdependencia y globalización en las relaciones internacionales”, Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz, Universidad del País Vasco, Bilbao.
Keohane, Robert y Nye, Joseph, 1989, Poder e interdependencia. La política mundial en transición, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.
Oviedo, Eduardo, 2018, “Alternancia política y política exterior. El caso de Argentina y sus relaciones con China y otros países del Noreste Asiático”, artículo en prensa.