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Sobre el mundo semipúblico de la diplomacia de Influencia, las Universidades y Think-Tanks. De la práctica reconocida traditional diplomacy al concepto de public diplomacy.

La demoninada public diplomacy, en contraste con el concepto mayormente conocido traditional diplomacy, describe la comunicación y el compromiso de un gobierno, con un público o audiencia del extranjero, para promover sus objetivos a futuro. Esto puede ser entendido como diversas actividades que abarcan desde campañas mediáticas, visitas de líderes que poseen un perfil que genere gran impacto; o simplemente la promoción del estudio de idiomas extranjeros. Se puede decir entonces que la public diplomacy, es pública en dos sentidos. En primer lugar, podemos decir que busca generar cierto impacto en la opinión pública extranjero, sin tener que ser su objetivo-target específicamente actores internacionales, a diferencia de la traditional diplomacy. Y en segundo, lugar podemos remarcar que la llamada traditional diplomacy enfoca sus acciones de manera abierta y dirigida a un público masivo, a diferencia de la que podemos llamar public diplomacy, dirigida a los entornos exclusivos.
Como otros conceptos de la disciplina de las Relaciones Internacionales, al referirnos a public diplomacy nos referimos al término que ya es popular. Tanto para aquellos que desarrollan su actividad en los campos de investigación de dicha disciplina, como aquellos que actúan activamente en la public diplomacy. Muchos gobiernos desarrollan activamente estrategias de public diplomacy y algunos han creado incluso organizaciones dedicadas exclusivamente para trabajar en dicho segmento: por ejemplo, el British Council por parte del Reino Unido, el Goethe Institute por parte de Alemania o Suecia a través del Swedish Institute.
Tanto en la teoría como en la práctica, la public diplomacy suele superponerse con otros conceptos como el de propaganda y el de soft power. Y al igual que las actividades descritas en estos términos, la public diplomacy ha sido parte del accionar político durante cientos de años.
Pero la denominada public diplomacy contemporánea ya no es una relación unilateral entre los gobiernos y el público extranjero, sino que hoy en día los gobiernos buscan desarrollar relaciones bilaterales que involucren e impulsen la colaboración con los públicos extranjeros a través de sus redes y representaciones; buscando así lograr relaciones de mutua comprensión, creando de este modo tanto relaciones a largo plazo, como redes que permitan y faciliten cumplir con dichos propósitos.

A pesar de las implicancias de su nombre, la public diplomacy no siempre se dirige exclusivamente a un público extranjero. No solamente es difícil influir en la opinión pública, sino que no siempre a pesar de lograrlo se puede llegar a influir en las políticas de un determinado gobierno.
Así es que la demoninada public diplomacy se centra en públicos determinados estratégicamente, siendo aquellos grupos o individuos que poseen un valor estratégico; ya que pueden obstaculizar o inclusive avanzar sobre los intereses de una nación. Por lo tanto, los gobiernos seleccionan “ciudadanos cuyas opiniones, valores, actividades e intereses pueden ayudar a influir en la postura de otro gobierno”, en palabras de James Pamment.
Algunos segmentos específicos en una comunidad son definitivamente estratégicos, son los que están compuestos por una cantidad relativamente pequeña de personas, pero estas tienen una capacidad de movilizar. Un ejemplo puede ser cuando se decide seleccionar grupos académicos en universidades, investigadores en think-thanks, así como otros expertos con trayectoria o visibilidad propia. Los gobiernos extranjeros interactúan con ellos a través de financiaciones y otras formas que encuentran para brindar apoyo, lo que establece una de las mayores tendencias en las public diplomacy modernas. Ya que no sólo estos individuos tienen el potencial de influenciar a los gobiernos y a la opinión pública a través de sus actividades profesionales, sino que también a veces pueden moverse entre los sectores de la esfera pública y diversas áreas del gobierno. En muchos casos, hasta los son personas de consulta.

La selección de dichos expertos o referentes es ciertamente más pública y abierta que en las traditional diplomacy, pero apenas se ajusta al marco de comprensión común que hoy está instalado en “el saber popular”. Es decir, que esta práctica de la diplomacia no se dirige al público en general sino que sólo a un subconjunto de este, pasando desapercibido para el resto de la comunidad. Esto exige por lo tanto, un conocimiento sobre la existencia de ese subconjunto. Por lo que el concepto de public diplomacy puede llegar a resultar engañoso en determinados accionares, pese que a en el fondo se ajusta a la definición de dicho concepto, ya que a lo mejor este tipo de accionares son semi-abiertos a un público; por lo que una mejor etiqueta para referirse a esta forma particular de public diplomacy sería el de influencer diplomacy.
Las referencias a personas influyentes no son nuevas. Académicos como Kathy R. Fitzpatrick, Andreas Pacher y James Pamment las han descripto como los principales objetivo de la public diplomacy. Opiniones similares pueden encontrarse en los escritos de otros autores, por ejemplo cuando Joseph Nye hace referencia “al desarrollo de relaciones con individuos que son clave”, como una de las dimensiones de las public diplomacy. Por lo que no todas las public diplomacy son influencer diplomacy; pero las influencer diplomacy son una forma muy importante de realizar public diplomacy. Y en ninguna parte del mundo es su funcionamiento más visible que en Washington D.C. y en las actividades que realizan gobiernos extranjeros allí.

Podemos tomar por ejemplo el caso de Corea del Sur, un Estado que ha invertido tanto capital político como económico en realizar public diplomacy en los años recientes. Corea del Sur proporciona grandes sumas de dinero a personas influyentes de Estados Unidos a través de instituciones como la Fundación de Corea, la organización surcoreana que se encarga de los esfuerzos realizados en public diplomacy. La Fundación de Corea patrocina o copatrocina, o canaliza dinero hacia diferentes instituciones; como puede ser una cátedra en la Universidad de Georgetown, o una unidad de investigación en el Centro de Estrategia y Estudios Internacional (CSIS), uno de los think-tanks más destacados del mundo.
Más allá de la financiación directa de instituciones, la influencer diplomacy llevada a cabo por la Fundación de Corea también abarca el patrocinio de eventos, becas para investigación, becas de viaje y otras formas de apoyo para las actividades de académicos, investigadores y expertos. Estos esfuerzos de la Fundación de Corea no se limitan solo a Washington. También se han enfocado en otros think-tanks y otras universidades en Estados Unidos y alrededor del globo, desde la Corporación Rand en California a la Universidad de Vrije en Bruselas. Incluso futuras personas que son influyentes están incluidas a través del apoyo a pasantías, clases de idiomas e investigación postdoctoral.
Pero Corea del Sur no está sola en cuanto al desarrollo de public diplomacy. Además del caso del CSIS, un gran número de otros gobiernos llegan a proveer mismas cantidades de dinero o en algunos casos inclusive más, como es el caso de Taiwán, Emiratos Árabes Unidos o Noruega. Otro caso puede ser el del gobierno japonés, que patrocina cátedras en la Universidad de Georgetown, la Universidad de Columbia y el Instituto de Tecnología de Massachusetts. También se puede mencionar que numerosas escuelas estadounidenses reciben millones en apoyo por parte del gobierno de Arabia Saudita y de sus empresas estatales, para por ejemplo, establecer centros de investigación.
Estas acciones no son solo símbolos de generosidad. Al mismo tiempo es necesario enfatizar que estas formas de public diplomacy y financiación no proveen condiciones iguales de realizar lobby. Estas acciones están dirigidas directamente con la intención de influenciar a un gobierno de manera particular. La influencer diplomacy no se dirige directamente a los gobiernos extranjeros ni modifica sus objetivos de lobby. El apoyo que se proporciona generalmente no se dirige de mano en mano con ciertas expectativas o incluso como requerimiento para defender una postura específica. Los académicos, investigadores y expertos que se benefician de esas acciones no son “comprados”, y permanecen libres de expresar sus opiniones y criticar a sus patrocinadores, al menos en el papel.

Claro que la influencer diplomacy funciona de maneras más sutiles. Ya que esta crea buena voluntad entre aquellos que se encuentran entre la esfera pública y la gubernamental, entre aquellos que se presentan como expertos en el discurso público y el político, y aquellos que se encuentran al servicio del gobierno. Permite a un gobierno extranjero tener acceso a los políticos y a aquellos que influyen sobre ellos, poniendo así los intereses de ese gobierno en su agenda. Esto puede suceder a través de eventos y publicaciones de think tanks, editoriales en periódicos, cursos ofrecidos en universidades o simplemente en charlas que se den en una ciudad. Además asegura a aquellos que busquen conocimientos sobre ciertos temas sepan a quién acudir y en quien confiar.
El ejemplo de Corea del Sur se ilustra el potencial de este acercamiento a la diplomacia. Como Kent Calder ha argumentado: “Corea, en relación con sus vecinos gigantes, es una nación pequeña” y “no se destaca en el cálculo del poder realista”. Sin embargo, a través de medios más novedosos y algunos más tradicionales de lobby, el país “ejerció una considerable influencia en Washington, logrando una visibilidad sustancial” en los últimos años. Calder observa signos de este éxito, en la frecuencia con la que el Congreso estadounidense y los diversos medios nacionales prestan atención a los problemas relacionados con Corea del Sur, además de como Corea del Sur impuso su posición en Washington.

El deseo de crear visibilidad es una de las principales fuerzas impulsoras detrás de esta forma de public diplomacy. La atención es un recurso escaso en la política moderna. A través de la influencer diplomacy, los gobiernos pueden garantizar que sus intereses y sus propias posiciones sean visibles para otros gobiernos. Este enfoque es especialmente valioso para los gobiernos que no les resulta posible crear visibilidad por sí mismos, o que desee evitar la impresión de overt lobbying. En cambio, ellos suelen utilizar actores bien establecidos y confiables como académicos y think-tanks. No es coincidencia que entre los países que más gastan en influencer diplomacy en Washington son aquellos que dependen y se benefician más de la atención de Estados Unidos: sus aliados en el Medio Oriente y Asia Oriental.

Corea del Sur, quizá más que otras naciones, posee un gran interés en que el gobierno de Estados Unidos sea consciente y simpatice con sus intereses y preocupaciones. El país alberga aproximadamente veinte mil soldados estadounidenses y depende en gran medida de ellos por su seguridad nacional. Durante los últimos años, ha luchado por contener las crecientes demandas de Estados Unidos, las cuales exigen un mayor pago por este apoyo. Corea del Sur también tiene un gran interés en hacer escuchar su voz en el errático compromiso de la administración de Trump con Corea del Norte. Además el país ha tratado de prevenir que Estados Unidos imponga nuevos y más estrictos aranceles a sus exportaciones durante años.
Pero no solo los gobiernos tratan de utilizar grupos influyentes para sus propósitos, sino que las industrias también. Se pueden mencionar a la industria del tabaco, de armamentos y petroleras; entre los que tienen una larga historia de brindar apoyo a grupos de investigación universitarios y a think-tanks. Inclusive recientemente grandes empresas de tecnología como Google han sido objeto de críticas por realizar actividades de este tipo. Periodistas como Rana Foroohar y Nitashi Tiku han detallado cómo la compañía BigTech ha financiado a cientos de académicos e investigadores y manteniendo la puerta giratoria en funcionamiento para algunos de ellos. Su apoyo no es comprado a través de un quid-pro-quo; sino que más bien son instrumentalizados para los propósitos de la empresa a través de lo “cognitivo” y la “captura social”, según lo indican Foroohar y Tiku.
Desafortunadamente también hay episodios que sugieren que el dinero puede comprar influencia. En el caso de Google un think-tank, el New America Foundation, que ha recibido millones de dólares en apoyo por parte de la compañía, despidió en el 2017 a un académico que se expresó contra los intereses de la compañía. Oficialmente la decisión fue tomada por “razones ajenas”. Un caso similar es el de Corea del Sur, que retiró hace dos años la financiación del Instituto U.S.-Korea en la Universidad de John Hopkins, el cual se vio obligado a cerrar. Acorde a las declaraciones del presidente del Instituto, el retiro de fondos fue una respuesta directa a la negación del Instituto a órdenes provenientes de Seúl, las cuales exigen el despido de varios empleados. A lo que el gobierno de Corea del Sur respondió, que el retiro de las financiaciones se debió a las preocupaciones existentes por la falta de transparencia del Instituto.

¿Significa acaso esto que todo apoyo por parte de gobiernos extranjeros a grupos académicos y de investigación es moralmente incorrecto? Lo más probable sería que no. Los riesgos son mayores cuando los que reciben apoyo de gobiernos extranjeros se tratan de expertos en relaciones internacionales, en política comercial o en el sector de inversiones extranjeras, y principalmente en aquellos que califiquen como personas influyentes, a diferencia de los que no lo sean. La financiación directa de diversos puestos en universidades y think-tanks, o incluso de grupos de investigación o sus publicaciones, merecen un mayor escrutinio que el apoyo a las clases de idiomas. Y si la financiación de gobiernos extranjeros permite grandes investigaciones, y mejoran la enseñanza y el acceso a nuevos conocimientos, no es necesariamente problemático, mientras que dicho apoyo sea realizado de manera transparente y sin intereses por detrás.
Podemos agregar desde Equilibrium Global, importa entonces considerar sobre los think-tanks su no dependencia mayoritaria de una misma fuente de financiamiento, lo cual la fórmula: autonomía económica va de la mano con la libertad de generación y producción de contenido de cada centro de pensamiento.
Sin embargo, la influencer diplomacy merece atención y una mirada más aguda. Primero, y partiendo desde una perspectiva académica, ya que la investigación existente sobre la public diplomacy no le ha prestado la atención correspondiente a este dimensión no tan pública de la práctica diplomática contemporánea. Las grandes sumas que fluyen de las fronteras hacia las universidades y think-tanks poseen gran relevancia. Podemos ilustrarlo recurriendo nuevamente al ejemplo de Corea del Sur. Esto se evidencia ya que la Fundación de Corea gasta más dinero, en lo que sus informes financieros denominan como “Redes Internacionales”, los cuales se centran en futuras personas influyentes en universidades y think-tanks, siendo menor su inversión en la promoción de la cultura del país o en apoyo de estudiantes coreanos en el extranjero.
La retórica de los gobiernos a puertas cerradas indica el gran potencial que ven en la influencer diplomacy. Documentos filtrados del gobierno de Noruega detallan como ha provisto de decenas de millones de dólares a varias docenas de think-tanks en Estados Unidos desde el 2006 al 2010. Esos mismos documentos sostienen como dicho país a través de su  influencer diplomacy logró asegurar reuniones con políticos estadounidenses, así como influir en su agenda, y hasta influir en diversas políticas de los Estados Unidos. Del mismo modo, los correos electrónicos filtrados del  gobierno de los Estados Emiratos Árabes Unidos, describen como en el 2016, el país proporcionó grandes sumas de dinero a diferentes think-tanks en Washington que posteriormente escribieron informes a favor de sus objetivos políticos, y como un año después buscaron influir en sobre los políticos, recurriendo a personas influyentes.
En segundo lugar, la categoría de influencer diplomacy es merecedora de una crítica mayor, ya que afectan en el impacto que tienen los gobiernos extranjeros y sus intereses en los discursos políticos, tanto en Estados Unidos como en cualquier otra parte del globo. Pero aquellos que se benefician del apoyo brindado por gobiernos extranjeros, no están exactamente en sus bolsillos. Sin embargo, existe una gran diferencia entre la financiación que reciben, por un lado, y por otro lado la promesa y la expectativa de independencia y el neutral expertise. Empresas como Google ya han sido criticadas por como tratan de controlar los debates políticos a través de la financiación de investigaciones, y los expertos que han aceptado su apoyo han sido cuestionados por la naturaleza de dichos arreglos. En el mundo de la influencer diplomacy, el escrutinio crítico es menos pronunciado por parte de las universidades y think-tanks.
La falta de transparencia en torno a la influencer diplomacy solo aumenta la naturaleza cuestionable de aquellos casos que cada uno de los lectores puede identificar en su propio país. Como detalló The New York Times hace varios años, tanto los think-tanks como otras instituciones estadounidenses, no tienden a revelar los detalles y condiciones asociadas a las financiaciones que reciben de gobiernos extranjeros. Evidencias anecdóticas sugieren que dicho dinero va de la mano con los incentivos financieros que incitan a la autocensura y a la supresión de opiniones críticas. Sin embargo, los expertos bien pagados publican habitualmente sus investigaciones y comparecen ante el público o ante el gobierno, sin revelar claramente de dónde provienen sus fondos, siendo probable la aparición de un conflicto de intereses.

Nada de esto es un secreto para aquellos que poseen un interés en la política exterior. Algunos comentaristas destacados han criticado en el pasado el rol y los lazos que poseen los grupos influyentes. Por ejemplo, Stephen Walt escribió en su momento que muchos de los think-tanks de Washington son “organizaciones de defensa enmascaradas como organismos de investigación independiente”. Pero es cuestionable que la mayor parte del público en general y aquellos que dependen y confían en los grupos académicos, think-tanks y otros expertos sean conscientes de qué es la influencer diplomacy y el rol que juega en los discursos políticos. De lo contrario, la visión de los medios de comunicación, frente al gobierno, e incluso en los círculos académicos y de referentes influyentes; aquellos que reciben apoyo de gobiernos extranjeros, serán probablemente vistos de manera más negativa.
Tanto académicos como investigadores poseen un interés en tener un compromiso crítico con dichos issues por su propio interés. Y tengamos presente, mucho de lo que generan lo hacen por pasión propia y por desarrollar su perfil profesional.
Incluyo en aquellos que posee una reputación ganada y son ubicados como los más confiables, sería ingenuo pensar que no están exentos de la crítica y por ello también se los compara. Hacia el futuro, puede resultar más frecuente que se ponga la mirada sobre la conducta de esos influencers y centros de pensamiento; dado el contexto de polarización en la política, las fakenews y el protagonismo que puede adquirir un canal informativo alternativo como lo puede ser un blog. Hoy está en análisis el impacto de la creencia en “hechos alternativos”, que fluyen desde muchos con fuerza de comunicación y que no poseen el nivel de conocimiento y formación de los verdaderos expertos.
Al mismo tiempo, los gobiernos que han participado de influencer diplomacy, así como aquellos que se benefician de ella, tienen un gran interés en mantener estas actividades semipúblicas; de manera suficientemente pública y transparente para evitar acusaciones de logrolling, tratos a puertas cerradas, o inclusive acciones que podrían acarrear problemas legales; pero suficientemente escondido para evitar la asociación directa de personas influyentes con intereses extranjeros. No es casualidad que los gobiernos se involucren a menudo en la influencer diplomacy a través de organizaciones no relacionadas y de un perfil bajo. Estas actividades pueden ser etiquetadas como public diplomacy, pero dicha etiqueta puede generar confusiones, llegando a ser inclusive engañosa. Así que aún hay mucho por discutir.

Acerca de Autor
Max Nurnus es un profesor de la Escuela de Graduados de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl. Él también es el editor del equipo de artículos de E-International Relations. Artículo originalmente publicado en https://www.e-ir.info/ 

Adaptación al español Ian Kaltner

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